유럽에서의 '노동을 위한 노사정 협약'

현재 세계 경제는 이른바 '대량 실업' 내지 '고용 위기'로 특징 지워지고 있다. 고용 관계는 불안정화된다. 이러한 고용 위기는 사회 갈등으로, 또 사회 위기로 이어지고 있다. 이 글은 실업 축소와 고용 증대를 위해 시도되는, 유럽 여러 나라들에서의 노사정 협약들을 개관한다. 그리하여 1998년 신 정부 이후 우리 사회에서 뜨거운 이슈로 부각된 노사정위원회의 역할, 기능, 미래와 관련된 논의에 중요한 토대를 제시한다. 이 글에서 얻은 결론은 다음과 같다.

우선, 다른 나라의 경험을 평가할 때, 성공이냐 실패냐 식의 이분법을 피하고, 성공적인 요인은 왜 성공적이게 되었으며, 또 실패한 측면은 왜 그렇게 될 수밖에 없었는가 하는 식으로 다각적으로 인식할 필요가 있다.
첫째, 유럽식 노사정 협약에 있어 하나의 성공적 요인으로, 동일한 자본주의 국가 안에서도 미국식의 시장자유주의(주주 이익 중심주의)뿐만 아니라 유럽식의 사회적 시장주의, 공동결정주의, 다양한 이해 관계자 중심주의 등이 일련의 스펙트럼으로 존재했다는 점을 지적할 수 있다. 즉, 열린 가능성이 중요한 것이다.
둘째, 사회 경제적"위기"상황에 대한 객관적이고 심층적인 공동 인식이 성공적 공동 행동을 위한 출발점이라는 점이다. 정확한 정보의 공유와 개방적 토론의 분위기가 그 열쇠다.
셋째, 노·사·정이 각자가 부여받은 과제를 자율적이고, 책임있게 이행하려는 자세가 있어야 상호 신뢰가 구축되고 더 진전된 논의가 가능하다.
넷째, 사회적 협약이나 노사정 대협정이라는 것이 과연 궁극적으로 무엇을 위한 과정인지를 지속적으로 되물어야 한다. 대개의 경우 범지구적 경쟁력 향상 과정에서 사회적 삶의 질은 하향 평준화되는 경향이 있다. 바로 이것이 대부분의 사회 협약이 갖는 '구조적 한계'를 규정한다. 따라서, 이에 대한 대안은 이렇다. 즉, 한편으로 경쟁력 향상 과정에서 생기는 다양한 문제들을 생산적으로 극복하려는 사회적 노력이 필요하면서도, 다른 편에서는 세계 시장의 경쟁 자체가 갖는 한계를 공동으로 인식하고 새로운 국제적 경제 사회 질서를 만들어내려는 대안적 노력이 경주되어야 한다. 그래야지만 경제 발전과 삶의 질 향상이 동시에 이루어질 수 있다. 노사정위원회가 진정으로 고민해야 할 과제는 바로 이러한 방향성 문제일 것이다.

현재 세계 경제는 이른바 '대량 실업' 내지 '고용 위기'의 시대로 특징 지워지고 있다. 유럽 연합의 공식 실업률이 9%를 웃돌고 있으며 실제로는 최소한 20% 이상으로 추정된다. 높은 노동시장 유연성으로 실업률이 떨어졌다는 미국에서는 공식 실업률이 5% 이하라고 보고 되지만 실망실업자나 위장실업자들을 포함한 실제 실업률은 25% 이상이라는 보고도 있다. 아시아도 예외는 아니다. 특히 1997년의 외환 위기로 대변되는 경제 위기와 IMF 구제금융 체제하에서 실업률은 급속도로 높아져 공식 실업률이 10%를 맴돌고 있으며 실제로는 20% 이상이라 추정된다. 바로 이러한 상황 속에 세계 각국은 적절한 대책을 마련하느라 고심하고 있으나 그 어디도 만족스런 해결책을 내놓고 있지는 못하다. 특히, 공식 실업률이 가장 낮다는 미국의 경우에도 이른바 '노동시장 유연화'를 통한 고용증대 전략이 결코 사회적으로 수용 가능한 결과를 낳는 것이 아니라는 인식이 커지면서 이제는 유럽 사회에 대한 관심이 확대되고 있다.

이 글은 바로 이러한 맥락에서 실업축소와 고용증대를 위해 시도되는, 유럽 여러 나라들에서의 다양한 착안과 시도들을 개관함으로써, 1998년 신 정부 이후 우리 사회에서 뜨거운 이슈로 부각된 노사정위원회의 역할, 기능, 미래와 관련된 논의에 매우 중요한 하나의 토대를 제시하고자 한다.

대개 8-90년대에 들어와 유럽의 노·사·정 사이에 맺어진 3자 협약("사회 협약")은 한마디로, 실업 축소와 노동시장 개혁, 국가 경쟁력 강화, 그리고 복지 국가(정부 재정) 개혁을 위해 성립되었다. 대개 이 3자 동맹은 국민경제의 경쟁력과 고용 창출력을 동시에 향상시키기 위한 '사회적 합의'를 도출함으로써 노·사·정 모두가 승리하는 것을 목표로 하고 있다.

여기서 '사회적 합의'가 필요한 까닭은 여러 가지다. 첫째, 세계 시장에서의 경쟁 격화 및 유럽의 화폐 통합(Euro)이나 경제 통합에 적절히 대응하기 위하여, 즉, 경제의 유럽화와 세계화라는 조건 속에서는 정부가 단독으로는 더 이상 효과적인 정책을 펼 수 없기 때문에, 둘째, 강력한 노동계로부터 실질적인 동의를 확보하지 못한 상태에서 추진되는 구조조정은 성공할 수 없다는 판단 때문에, 셋째, 마찬가지로 기업가들의 동의가 없는 상태에서의 실업축소 및 고용증대 대책은 실효성이 떨어질 것이기 때문에 등이다.

노사간의 개방적 대화, 노사와 정부간의 공동 토론, 그리고 정부 내에서도 경제 정책, 사회 정책, 조세 정책, 노동시장 정책 상호간의 합리적 조율 등은 이러한 동맹을 성공적으로 이끌기 위한 필수 과정들이며, 바로 그러한 과정에는 상호 신뢰를 바탕으로 이해 관계 및 기대수준의 최적 조정이 가능하다는 믿음이 깔려 있다. 즉, 개방적인 논의 과정에서 당사자들은 서로의 기대치와 고민을 더 깊이 이해하게 되고, 따라서 단기적인 시각이나 편협한 시각보다는 중장기적이고 전략적인 시각을 견지하게 될 것이며, 결국 상호마찰의 가능성을 사전에 줄임과 동시에 공동 목표의 효과적 달성 가능성도 높아지게 된다.

특정 나라의 경험은 결코 단순하게 다른 나라로 수출될 수는 없다. 나라마다의 특수한 여건과 전통따위를 광범위하게 고려하면서 다른 나라의 경험을 학습하는 자세가 필요하다. 그럼에도 불구하고 '일자리를 위한 동맹'과 같은 노·사·정의 공동 실험이 성공하기 위한 가장 기본적인 조건들을 몇 가지 간추리면 다음과 같이 정리된다.

첫째, 대개 일자리를 위한 동맹 프로젝트는 정부가 주도권을 쥐고 소신있게 추진해야 한다. 정부가 고용 상황을 개선하겠다는 정책 의지를 강력하게 가지고 실업문제 해결을 정책의 최우선 순위에 배치시켜야 한다는 말이다.

둘째, 노동시장의 위기에 지속적인 공동 대처를 하기 위해서라도 객관적 상황에 대한 인식을 공유해야 하며 공동대책 수립의 필요성에 모두가 공감해야 한다. 그러기 위해서는 분쟁 상황이나 교섭 기간이 아닐지라도 당사자들이 일상적으로 만나서 경제 사회 정책이나 노동 정책 등에 관해 광범위한 논의를 할 수 있는 공간(예컨대, 경제 사회 평의회 또는 노동 재단)이 어떠한 형태로든 마련되어야 한다.

셋째, 이 동맹의 성공 여부를 결정하는 데 있어 일종의 '아킬레스 건' 역할을 하는 것은, 협약에 참여한 사용자 대표들이 인력 정책이나 고용 정책과 관련된 합의 사항을 나중에 각 개별 기업들에게 얼마나 구속력 있게 시행하도록 추진할 수 있는가 하는 점이다. 이것은 노동계에도 마찬가지로 적용된다. 협약에 참여한 노동자 대표가 합의 사항을 얼마나 기층의 노동자들이나 노동자 조직에게 설득력 있게 전달하고 동의를 확보하는가가 매우 중요한 것이다. 따라서 시간이 걸리더라도 사전에 충분한 민주적 의견 조율이 필요하다.

넷째, 일자리를 위한 동맹이 실효성을 가지기 위해서는 미래의 고용시스템 변동에 대해 현실적인 자료와 비전을 가져야 한다는 점이다. 예컨대 노동자의 이동성 증대, 비정규직 고용의 증대, 숙련 교육 및 재훈련 조치의 필요성, 청년 실업과 장기 실업 문제, 새로운 사회보장 형태의 필요성 문제, 경제활동 참가율의 변동, 노동시간의 변동 등에 관한 현실적이고도 구체적인 자료와 전망이 공유되어야 한다.

다섯째, 노사정 당사자들의 대표가 지나치게 많아서 논의가 효과적으로 이루어지지 못할 정도가 되면 곤란하다는 점도 있다. 각 대표들은 자신이 대표하고 있는 집단의 이해 관계를 사전에 충분히 민주적으로 집약하고 그 결과를 논의의 테이블로 가지고 나와야 한다는 것이다.

여섯째, 이러한 정도의 노사정 사이의 3자 협약을 실질적으로 추진하기 위해서라도 유럽의 사회민주당에 비견되는 강력한 노동자 이익대변 조직이나 운동이 필요하며, 또 허심탄회한 대화 자체가 가능하기 위해서는 정치 사회적 풍토 자체의 민주화와 개방화도 필요하다고 본다. 참여자 모두가 합의 가능한 '타협'이란 일방적 힘의 우위에서가 아니라 팽팽한 세력 균형의 역동성 속에서만 가능할 것이기 때문이다.

유럽 여러 나라들에서는 지난 10-15년간에 걸쳐 노사정 사이의 3자 협정(일종의 '사회 협약')이 체결되어 수행되었다(<표1> 참조). 네덜란드, 에이레, 이탈리아, 포르투갈, 덴마크, 핀란드, 그리스, 노르웨이 등이 대표적이다. 독일은 67년의 대협정 이후 96년에 재시도되었다가 실패하였고, 98년 말 이후 새 정권에서 다시 시도되고 있다. 아래에서는 독일의 경험과 더불어 네덜란드, 이탈리아 등 세 사례를 보다 구체적으로 살펴 보기로 한다.

1995년 11월 독일 금속노조 위원장인 클라우스 쯔빅켈이 경제계와 정부를 상대로 "일자리를 위한 동맹"(Buednis fuer Arbeit)을 먼저 제안하였다. 기본 아이디어는 다음과 같았다. 즉, '이웃의 정원에 가서 과일을 따는 식으로 해서는 결코 실업 문제를 해결할 수가 없다'는 것이다. 따라서, 만일 국내에서 실업이 대폭 감축되고 청년들을 위한 직업훈련원이 대폭 마련된다면, 금속노조도 일종의 양보를 할 용의가 있다는 것이었다. 그리하여 일단 96년 1월 노사정 당사자들이 모인 가운데 '일자리를 위한 동맹'이 개최되었다.

1996년 초 '일자리를 위한 동맹'이 독일에서 어떻게 해서 나오게 되었는가 하는 배경을 이해하기 위해서는 1990년에 이뤄진 독일 통일의 시점으로 돌아갈 필요가 있다. 물론 독일에서는 70년대 말부터 80년대를 거쳐 오면서 투자율이 지속적으로 하락하거나 기술혁신이 다른 나라에 비해 더디게 진행된 문제도 있다. 나아가 80년대 초의 경기불황과 더불어 신자유주의적 경제 정책이 득세하면서 노동소득 분배율(국민소득중 임금소득의 비)이 1980년의 75.8%에서 1990년의 53.2%로 급감했다. 임금소득의 감소는 국가에 의한 사회보장 유지비의 상승을 가져 와, 예컨대, 사회부조금 지출은 1980년의 150억 마르크에서 1990년에 340억 마르크로 늘었다. 공공부조 수혜자도 1981년에서 1991년 사이에 80%가 늘어, 전체 인구의 6%인 370만 명에 이르렀다. 이러한 경제적, 사회적 후퇴의 물결에 또 하나의 커다란 물결이 가세했는데 그것이 바로 1990년의 독일 통일이었다.

독일의 통일 과정은 한마디로, 서독 자본주의가 동독 사회를 병합하는 과정으로, 따라서 '3차원의 정화사업 프로젝트'라고 정리할 수 있다. 그것은 첫째로, 토지나 건물, 기계, 원료 등 생산수단의 소유 관계나 산업구조 전체를 서독 자본의 필요에 맞게 바꿔 내고('시장경제'라는 경제적 차원), 둘째로, 이와 맞물리면서 노동자의 내부 구성, 세력 관계, 사회적 의사 결정의 구조를 완전히 새로 짜맞추며('자유 민주주의'라는 정치적 차원), 셋째로는 사람들의 사고 방식이나 행위 방식과 같은 일상적 삶의 방식을 서독의 기준에 맞추어 바꾸는(사회적 차원) 다차원의 프로젝트인 것이다. 그런데 이 과정에서 문제는 이 거대한 프로젝트를 어떻게 재정적으로 지원해 내는 가인데, 이 과정에서 필수적으로 사회적 문제가 발생하게 된다. 그것은 매년 1,000억 마르크 이상이 소요되는 이른바 '통일 비용'을 조달하기 위해 사회보장 제도의 감축, 긴축재정, 공공부문의 민영화, 잉여 인원의 대량 감축과 같은 수단들이 동원되기 때문이다.

그 결과 가장 먼저 눈에 띄는 것은 대량 실업의 발생과 고용 위기이다. 구 서독의 실업자는 1980년에 약 90만이었는데, 이것이 꾸준히 증가하다가, 통일 뒤인 1993년에는 340만 명으로 늘었고, 1994년 1월에는 독일 역사상 처음으로 400만 명 선을 넘었다. 1996년 2월에는 공식 통계만도 420만 명을 넘었다고 보도되었다. 나아가 정식 실업자로 노동청에 신고하지 않은 사람들과 임시직이나 불완전 고용층, 실습생, 조기 정년 퇴직자 등을 감안한다면 실제 실업자는 600만에서 700만으로 추산되고 있는 지경이다. 더욱 심각한 것은 이러한 장기 실업, 대량 실업이 앞으로도 지속될 것이라는 전망이다. 통일 후 4년간에 임금 노동자의 수는 860만에서 600만으로 260만이 줄었다. 동독에서는 노동자의 약 절반 이상이 실업자 내지 비경제 활동 인구로 전환된 것이다. 1990년대 이후로 독일 산업계에서도 이른바 '군살빼기 생산 방식'(린 프러덕션)을 도입하여 인원 감축, 비용 절감, 작업 조직 재편을 통한 생산성 향상을 꾀하고 있다. 이 와중에 필연적으로 나오는 문제가 일자리 감축이고 보면, 앞으로 세계 시장에서의 경쟁이 치열해지면 질수록, 경쟁력 강화를 외치면 외칠수록 일자리 문제는 심각한 구조적 문제로 쉽게 해결될 전망이 보이지 않는다. 게다가 독일 정부의 재정은 통일 후 경기침체와 임금 소득자의 소득 감소로 인하여 심각한 위기 상황이다. 세출은 늘고, 국채도 증가했다. 동독 사회를 재편하기 위한 프로젝트 비용이 엄청난 부담을 안겨 준 것이다. 결과적으로 1993년 공공재정 적자는 국내총생산의 5%인 1600억 마르크에 달했다. 여기에 연방신탁청, 연방철도, 연방체신에 필요한 대출과 그 밖의 공공재원 수요를 합치면 2,300억 마르크(국내총생산의 7.5%)에 이른다. 세출의 51.5%가 공공 지출이며, 통일 전에 비해 무려 6%나 상승한 것이다. 통일 후 누적된 국채는 10조 마르크에서 15조로 증가했다. 94년의 부채를 합한 국채 규모는 통일 뒤 5년간 두 배로 늘었다. 바로 이러한 상황이 정부로 하여금 실질적인 공공 일자리의 창출도 더욱 어렵게 만들고 있다.

이러한 조건 속에서 독일 정부와 경제계의 대응 전략은 크게 두 가지로 나타났다. 그 하나는 이른바 '신자유주의적 전략'의 강화인데, 이것은 정부 주도로 사회보장 지출 감소나 공공부문 합리화를 통해 재정적자를 감소시키는 전략이다. 즉, 정부는 1997년 예산에서 약 7백억 마르크(약 35조원) 정도의 사회복지비 삭감과 지속적 공공부문 합리화 및 민영화를 통해 재정적자 감소와 독일 경제의 국제 경쟁력 강화를 추진하였다. 이 과정을 통해 사회복지를 남용하거나 사회보장 제도에 의해 군기가 빠진 노동자들을 다시 정신을 바짝 차리도록 길들이겠다는 것이다. 특히 공공부문 노동자들에게 2년간 임금 동결, 질병 및 휴일수당의 감소, 실직수당에 대한 엄격한 제한, 연금 수령 자격 연령의 연장 등을 계획하고 있어, 공공부문 노동자들의 전면적 저항에 직면하기도 했다. 두 번째 전략은 이러한 변화의 과정에 노동자들의 자발적 동의를 이끌어내고, 동시에 실업자를 비롯한 사회적 피해자들의 불만을 누그러뜨리기 위한 '사회 통합 전략'이다. 바로 이러한 맥락에서 나온 것이 "일자리를 위한 동맹"이었다. 이것은 앞서도 보았듯이 1995년 11월 초에 금속노조(IG Metall) 위원장인 쯔빅켈이 정부와 기업가를 상대로 먼저 제안한 것이었다. 그 핵심은 정부와 기업이 대량 실업, 고용 위기(동서독 공식 실업자만 420만 명, 동독 16%, 서독 9%의 실업률, 그리고 불완전 고용자는 87년의 280만에서 97년에 560만으로 두 배 증대한 상황)를 타파하기 위해 가시적인 고용 창출과 고용 안정을 위해 노력을 한다면(향후 3년간 사용자와 정부가 매년 10만 개씩의 일자리를 창출하고, 1만 명씩의 장기 실업자를 재고용하며, 계획 중인 사회보장 감축을 포기한다면), 노조는 실질임금의 동결과 기업의 고용 유연화도 감수하겠다는 것이었다. 이 제안이 마침내 성사되어 1996년 1월 23일, 콜 수상의 주도하에 노사정 사이에 '일자리와 생산 입지를 위한 동맹'을 위한 일차 합의가 이뤄지게 된다. 그 내용은 대체로 ① 2000년까지 실업률을 절반으로 낮추고, ② 이를 위해 임금 인상을 억제하며, ③ 위험 수위에 이른 재정적자를 줄인다는 것이었다.

물론, 이 일차 합의가 독일에서 새로운 ‘노사정 사회적 합의’의 완결을 뜻하는 것은 아니었다. 실제로 이 일차 합의 뒤 4개월만인 96년 5월에 들어 이 '일자리와 생산 입지를 위한 연대'가 비판의 홍수 속에 휘말려 결국 실패로 돌아갔다. 독일 노동자들은 "이 합의가 정부의 배신으로 휴지 조각이 되었으며, 노동자를 기만하기 위해 짜여진 음모에 불과했다"고 성토하기도 했다. 더욱이 96년 3월 지방 선거에서 승리한 콜 정부가 태도를 강경하게 바꾸어 4월달에 "고용과 성장을 위한 계획"을 의회에 제출하여, 실업축소 대책은 전혀 없는 상태에서 정부와 사용자의 입장과 이해만을 대변하고자 했기에, '아래로부터의' 분노는 더욱 거세게 일었고 결국 이 "동맹" 프로젝트는 생명력을 얻지 못했다.
96년도 '일자리를 위한 동맹'이 전국 차원에서 노사정 당사자들에 의해 당장 실현될 수는 없었지만, 반면에 많은 기업들이나 산별 수준에서는 사실상 '고용 안정 협약'의 형태로 양보교섭이 이뤄졌다. 생산성 향상과 고용 안정이라는 두 마리의 토끼를 모두 잡으려는 고려에서였다. 그럼에도 불구하고 99년 1월에 공식 실업자 440만 명이 등록될 정도로 노동시장 사정은 나아지지 않았다.

이러한 사정은 98년 가을에 정권을 잡은 사민당과 녹색당으로 하여금 이른바 '제3의 길' 차원에서 다시 '일자리를 위한 동맹'을 가동시키도록 강제했다. 우선 98년 12월 7일에 노사정 당사자들은 본에서 1차 모임을 갖고 독일 경제의 경쟁력 향상과 실업 축소를 지속적으로 추진하기 위해 "일자리, 직업훈련, 경쟁력을 위한 동맹의 공동 선언"을 발표하였다. 이 선언문은 우선 몇 가지 공동의 상황 인식에 동의하고, 노동시장 및 사회보장, 재정 상태 등을 혁신하기 위해 12가지의 구체적 개혁을 추진한다는 데 합의했다. 그 내용 중에는 법정 간접 임금을 줄이는 것, 사회보장 개혁, 노동시간 유연화, 잔업 감축, 시간제 노동의 확대, 기업관련 세금의 개혁을 통한 부담 완화, 기업혁신 역량 강화, 조기정년제도의 보완, 고용 증진을 위한 새로운 단체협약 촉진, 벤처 자본의 육성, 노동자의 자본 참여 확대, 노사 당사자간의 전문 협의 및 대화 창구 활성화, 새로운 일자리 창출, 청년 실업과 장기 실업의 해소를 위한 조치 강구 등이 들어있다. 99년 2월에는, 독일판 노사정 위원회의 상설 화에 합의하고 이러한 문제들을 전문적으로 다루기 위해 직업훈련, 조세 정책, 연금제도, 노동시간, 사회보장, 구 동독 재건, 해고시 보상 조치, 벤치마킹 등 8개 영역별로 전문가 위원회를 구성하여 가동하기로 하였다. 또한 이를 총괄하고 이끌어 나갈 운영위원회("Steering Committee")를 구성하였다. 이 운영위원회는 연방 수상 직속의 위상을 지니면서 3주일마다 모임을 갖고 노사정위원회의 전체 운영(의제 설정, 토론 유도, 결정 촉진)을 책임지게 된다. 여기서 논의될 의제는 모든 주요한 경제 사회 정책적인 사안들이 다 포함된다.

1979년 제2차 오일 쇼크와 그 이후의 급증하는 실업 문제에 봉착한 네덜란드(중도-우익 연립정권 하)는 1982년, "네덜란드 경제의 수익성 제고는 경제 회복과 고용 증대를 위한 전제 조건"이라는 인식하에, 새 정부의 강력한 의지를 바탕으로 노사가 바세나(Wassenaar) 협정을 맺었다. 노사가 합의하지 않으면 정부가 강력한 공권력을 바탕으로 노사협상에 적극 개입하겠다는, 협박 아닌 협박 자세를 보인 것이다. 그리하여 네덜란드는 유럽 여러 나라들 중에서는 가장 일찍 포괄적 사회 협약을 맺은 나라가 되었다.

우선, 노사간 단체교섭에 있어서는 더 이상 중앙 집권적 교섭이 아니라 "조직된 분권화" 전략이 추진되었다. 즉, 중앙 협약과 개별 협약을 동시에 결합하는 움직임이 강하게 일어났던 것이다. 또 노조는 임금인상을 자제하되 최소한 다른 유럽 나라들의 임금 인상 수준 정도에서 맞추겠다고 선언하였다. 특히 공공부문에서는 이탈리아와 마찬가지로 임금 인상이 민간부문 인상률과 분리되어 추진되었다. 정부 입장에서는 공공부문의 임금 인상률이 다소 완화되어 재정 부담의 경감에도 도움이 되었고 나아가 공공부문 임금 인상률 자체를 어느 정도 통제할 수 있게 되었다. 나아가 정부는 법정 임금 추가 비용을 낮추어주어 기업의 부담을 덜었고, 사용자들은 이윤의 일부를 신규 고용 창출과 노동자의 자본 참여를 허용하는 데에 썼다.

사용자들은 또 노동시간 단축에 관해 협상을 하겠다고 전향적으로 나섰다. 그들은 70년대 말이나 80년대 초의 완강하던 태도와는 달리 매우 유연한 입장을 취했는데, 이 제안은 노조가 임금 인상을 자제하겠다는 자세를 더욱 촉진하였다. 그리하여 바세나 협정 이후의 80년대 기간 동안 네덜란드의 주당 노동시간은 단계적으로 축소되어 36시간으로 되었다.

동시에 정책 차원에서는 여러 고용창출 조치들이 채택되어 장기 실업자들을 위해 다양한 실습 제도가 개발되었다. 나아가 네덜란드에서는 1990년에 소수 민족들을 위하여 특별히 6만 개의 일자리를 별도로 만들어낸다는 협정까지도 체결되었다(1990년 소수 민족을 위한 고용촉진 협정).

1993년에는 '새로운 노선'이 특히 노동조합측에서 제시되었는데, 그것은 노동시간 단축과 관련된 것이다. 즉, 노동시간 단축을 통해 대량실업의 저지와 동시에 임금소득 분배률의 상승을 한꺼번에 꾀하고자 하는 것이다. 가능한 한 노조는 단체교섭을 통해 이를 실현하고자 하였다. 1994년부터 1996년까지의 교섭 과정에서는 바로 이러한 노조의 전략이 정부나 사용자측의 동의를 어느 정도 확보하게 된다. 물론 그 결과는 업종 별로 다르게 나타났고 노동자들의 요구에 따라서 차별성을 띠었다. 동시에 노조에서는 고용 증대를 위해 시간제 근로제의 확충과 시간제 근로자의 권리를 증대시켜 일반 노동자와 동일하게 되도록 하려는 노력을 하게 된다.

반면, 정부는 재정 적자 상태를 개선하기 위해 연금제도를 개혁하였는데, 그것은 조기 정년(노동 능력의 조기 상실)으로 인해 연금의 수혜를 일찍부터 받게 된 사람들에게는 연금 지급액을 어느 정도 축소하는 정책을 실시하는 것이었다. 그리하여 1993년의 연금 개혁은 수혜 대상자와 지급액을 대폭 감축시켰다. 이에 노조의 강력한 반대도 있었지만 정부가 노조를 설득하기도 하고 협박하기도 하여 결국 관철시키고 말았다.

게다가 네덜란드에서는 1996년 4월에 "유연성과 안정성"에 관한 협약이 체결된다. 이 협약은 여러 측면을 포괄하는데, 그것은 해고 보호, 실습 기간 문제, 한정 고용 계약, 시간제 근로, 그 외 다양한 노동관계 유연화 조치들이다. 이 협약에서는 사실상 일종의 교환이 이루어졌다. 즉, 한편으로는 표준 근로관계에 대한 엄격한 보호 규정들이 완화되는 반면에(예컨대 실습 기간의 연장, 해고 절차의 단순화, 단기 고용 계약의 규제 완화), 다른 편에서는 시간제 근로자나 호출 노동자, 단기 계약 노동자들의 권리 보호가 강화(예컨대 이들에 대한 사회적 권리나 노동법적 권리 강화, 호출노동자의 경우 한번 부르면 최소한 3시간 이상 노동이 지속되도록)되었던 것이다. 바로 이것이 "유연성과 안정성"을 동시에 달성하고자 하는 협정의 내용인 것이다.

1993년의 "새로운 노선"과 1997년의 "의제 2000"에서 네덜란드의 노사 당사자들은 노동을 위한 동맹 및 조직된 분권화의 의지를 강하게 보여주고 있다. 나아가 협상의 무게 중심이 대량실업의 저지로부터 임금소득의 향상과 복지 국가의 활성화로 옮겨지게 되었다. "새로운 노선"의 기본 아이디어는 다음과 같다. "노사정 모두로부터 제시되는 구상들은 수익성이나 경쟁력 강화의 잣대뿐만 아니라 임금소득 분배률이나 고용 안정의 잣대에 의해서도 평가되어야 한다." 이러한 방침에 따라 기업들의 사회보장 분담금은 축소되었고 저소득층에 대한 세제 혜택도 증가하였다. 나아가 미숙련 노동력에 대한 고용 촉진책도 나왔고 외국인 이주자나 여성, 장애인 등 노동시장에서 배제되기 쉬운 계층에 대한 고용촉진 프로그램도 나왔다. 또한 노사간의 중앙 교섭은 분권화된 교섭을 보완, 뒷받침하도록 재배치되었다. 요컨대 "새로운 노선"을 통해 노동시장 정책이나 노사관계의 무게 중심이 거시경제적 차원에서 미시경제적 차원으로 이동하게 된 것이다.

결국 1982년 바세나 협정 이후 네덜란드 실업률은 거의 절반으로 줄었고, 국가 부채도 급격히 감소했다. 그러나 '네덜란드 모델'에서 노조의 임금 억제만을 강조하는 것은 사실의 한 면만을 보는 것이다. 이 나라는 노동시간이 상대적으로 짧고, 다양한 고용 관계에 있어 노동권 보호가 함께 이뤄지고 있으며 임금 격차도 작은 편이며, 개인 세율이 높고 주거비가 저렴하다는 사실, 노동자의 자본 참여가 노후보장에 도움이 되고 이것이 연금 기금의 부담을 줄여준 사실 등을 종합적으로(임금, 경제, 사회 정책을 포괄적으로) 고려해야 올바른 평가가 가능하다.

또, 물론 82년 이전의 정치 경제적 위기 상황이 자동적으로 네덜란드 노사정 사이의 사회 협약과 성공을 가능케 한 것은 아니라는 것도 중요하다. 사실상 정치경제적 위기 상황은 일차적으로 심각한 사회적 갈등을 초래하였다. 즉, 바세나 협약 이전에 네덜란드 노조는 유럽 노동조합연맹의 지침에 따라 매우 강력한 추진력을 가지고 노동시간 단축을 관철시키고자 하였다. 사용자는 당연히도 이에 대해 완강하게 거부하는 자세를 보였다. 그리하여 노사간에 갈등은 매우 심각한 수준에 이르고 있었던 것이다. 바로 그러한 위기 상황을 돌파하기 위한 지속적 노력의 결과가 1982년의 바세나 협정으로 맺어지게 된 것이었다.

이탈리아도 1980년대에 걸쳐 만성적 재정적자에 엄청나게 시달리고 있었으며 날로 추락하는 국가 경쟁력 앞에 속수무책이었다. 정부는 급증하는 재정적자와 국가 부채 문제를 조속히 해결하지 않으면 정치적 정당성까지도 잃을 판국이었다. 기업들은 자동화나 해외 투자 등을 통해 인건비 절감과 비용 절감을 위해 전력 투구하였다. 나아가 유럽 통합을 앞두고 ‘마스트리히트 기준’(재정적자 및 국가 부채의 축소, 환율 변동 및 물가상승률 억제 등)의 강제 앞에 전사회적 위기감이 고조되었다. 바로 이런 배경 속에서 1992년에 기술 관료적인 치암피 정부에 의해 이탈리아식 사회 협약이 추진되었다. 우선 노조는 1992년에 "스칼라 모빌레"(물가 인상에 따른 임금의 자동 인상) 정책을 10년만에 포기함으로써 최소한 물가상승률 수준 이하로 임금인상 요구를 자제하겠다고 선언하였다. 그리하여 그 이후에 2단계 교섭체계가 발전되었는데, 일단 중앙교섭에서는 일반적인 임금 인상률을 결정하고, 다음으로 지역별-업종별이나 개별 기업 교섭에서는 상대적인 임금 수준을 결정하게 되었다. 그리하여 상대적으로 지역별, 기업별 교섭의 비중이 증대하게 된다(교섭 구조의 분권화).

마침내 1993년 7월 23일에는 "노동 비용 절감"과 재정적자 해소를 위한 노사정 협정이 맺어지게 됨으로써("1993년 치암피 프로토콜") "스칼라 모빌레" 철회가 공식 조인되었다. 정부는 인플레 억제와 재정적자 축소의 의무를 지게 되었다. 매년 노사정이 2차례의 회의를 갖게 의무화하였고, 소득 안정 정책과 고용 촉진 정책과의 긴밀한 관련하에 재정 정책을 펴도록 하였다. 나아가 실질임금 보전을 위해 업종별 전국 교섭 이외에 기업별, 지역별 교섭을 제도화시켰다. 정부는 또한 고용 위기를 돌파하고 청년 실업자의 고용 촉진과 직업훈련 장려, 노동시장 유동성 강화를 위한 법적 장치를 마련하기로 하였다. 기업의 경쟁력 강화를 위한 산업 정책적 조치들도 강구되어야 한다는 내용도 포함되었다. 이 협정을 계기로 이탈리아에서는 전통적인 갈등과 투쟁의 노사관계(업종별 전국 교섭 체제)가 상당한 정도로 "제도화", "순화"되었고, 상호 존재의 인정 분위기가 성숙되었다. 한마디로, 불확실성의 노사관계가 상대적으로 확실성의 노사관계로 변동하게 된 것이다. 동시에 노동조합의 위상 강화가 이루어지는데, 그것은 여러 수준의 정치 경제적 협상 과정에 노조도 공식적으로 참여하여 결정을 하게 된 것이다. 이러한 위상 강화는 사실상, 노조가 "스칼라 모빌레"를 포기한 대가로 교환된 것이었다.

노조는 이를 계기로 새로운 베를루스코니 중도 우파 정부와 직접 협상을 벌여 기업가연맹의 반대에도 불구하고 1995년에 연금제도 개혁을 이루어내게 된다. 정부는 처음에 노조를 배제한 채 연금 개혁을 관철시키고자 했으나 노조의 완강한 저항으로 실패하였다. 그 뒤에 노조가 참여한 상태에서 정부는 직접 협상을 진행했다. 그러나 이 개혁 협상의 결과가 반드시 노동자들에게 유리하게 끝난 것만은 아니었다. 정부 입장으로서는 만성적 재정 적자 상태를 개선하기 위해 연금제도 개혁이 긴급하였다. 특히 이탈리아는 35년간의 직장 생활 이후에는 모든 노동자가 "경로연금"을 받을 수 있었기에 정부는 갈수록 많은 젊은 사람들이 연금을 신청하자 부담이 매우 컸다. 그래서 조기 정년으로 인해 연금의 수혜를 일찍부터 받게 된 사람들에게 정부는 연금 지급을 축소하였다. 그리하여 1995년의 연금 개혁은 네덜란드와 마찬가지로 수혜 대상자와 지급액을 대폭 감축시켰다. 노조는 연금 개혁이 더욱 더 개악되는 것을 저지하는 선에서 만족해야만 했고, 결코 그들이 원하는 방향으로 결론을 맺지는 못했다.

한편, 정부는 "고용 (증대) 협약"의 일환으로 기업의 조세 부담을 경감해주는 조치를 취함으로써 32세 이하의 청년, 장기 실업자, 장애인들을 취업할 수 있게 해주는 장치를 마련하기도 하였다. 그 외에도 이탈리아에서는 청년 실업 문제를 해결하기 위해 직업훈련원의 자리 문제를 대폭 개선하였다. 포르투갈과 마찬가지로 이탈리아에서는 모든 청소년들이 각기 1년씩의 직업훈련을 받을 수 있는 권리를 부여하였고, 나아가 의무교육 연한도 연장하였다. 동시에 노동시장을 더욱 유연화시키는 제반 조치를 강구하여 파견 근로제도, 시간제 근로제, 단기 노동 계약제 등도 처음으로 합법화시켰다. 바로 이러한 내용들이 1996년의 "고용 증대 노사정 협약"을 보다 구체화시키게 되었다. 한마디로, 노조의 임금인상 자제와 단체교섭 체제의 개혁은 민간 기업들에게 비용 부담을 줄였고 동시에 정부의 재정적자를 완화시켜, 결국 노동시장에서 배제된 자들에게 일자리를 만들어줄 수 있는 여지가 만들어졌던 것이다. 그런데 이탈리아에서 1992년 협정으로 대표되는 사회 협약은 결코 저절로 나온 것이 아니라는 점에 유의해야 한다. 그것은 오랜 동안의 갈등과 이 갈등을 돌파하려는 끈질긴 노력의 산물이었다.

1992년 협약이 맺어지기 이전에는 한편으로는 사용자들이 "스칼라 모빌레"를 일방적으로 파기하려 했고, 다른 편으로 노조는 이에 총파업으로 맞서고 있었다. 따라서, 노조가 92년 협약에 동의한 직후에 지도부는 기층 노동자들로부터 엄청난 저항과 압력을 받아야만 했다. 그리하여 이탈리아 노동총동맹(CGIL)의 의장인 브루노 트렌틴은 서명 직후에 자리를 내놓아야만 했다. 당시 노조의 고민은 이러한 것이었다. 조합원의 권익도 수호해야 하지만, 전사회적 실업 문제의 해결이나 경제 회복 문제도 마찬가지로 중요하기 때문에 노사정이 공동으로 합의하는 협약에 서명을 하지 않을 수 없었다는 것이다. 결국 노조 지도부 입장에서는 물가상승률을 그대로 반영하는 전통적 임금인상 정책을 자제함으로써 전사회적 고용 증대를 촉진하자는 생각이 지배적이었던 것이다. 바로 이것이 1992년 이후의 이탈리아 노사관계의 전환에 결정적인 계기로 작용하였다.

그러나 최근 1996-1997년도의 이탈리아 노사관계를 엄밀히 평가해 볼 때, 그 이전인 1993-1995년의 경우에 비해 결코 "안정화"된 것은 아니라고 할 수 있다. 왜냐하면 그동안 노조의 임금인상 등 투쟁의 자제에도 불구하고 고용 상황과 사회보장은 갈수록 악화되었기 때문이다. 물론 그렇다고 해서 기본적 사회 협약에 대한 당사자들의 "충성스런 태도"가 완전히 파괴되어 협정 자체가 물거품이 되는 상황까지 치달은 것은 아니지만. 여기서 중요한 것은, 노조의 양보가 실제로 고용안정과 사회복지의 증대로 연결될 때에만 노사정 합의의 안정성과 지속성이 견지될 수 있을 것이라는 점이다.

이상의 논의에서 우리가 얻을 수 있는 교훈은 과연 어떤 것일까? 교훈을 찾아보기 전에 유의할 점을 하나 지적하자면 다음과 같다. 우선, 다른 나라의 경험을 평가할 때, 성공이냐 실패냐, 그래서 본받을 필요가 있는냐 없느냐 하는 식으로만 바라보게 되면 별 다른 도움이 되지 않는다고 본다. 차라리 성공적인 요인은 왜 성공적이게 되었으며, 또 실패한 측면은 왜 그렇게 될 수밖에 없었는가 하는 식으로 다각적으로 인식해야지만 제대로 교훈을 배울 수 있다고 본다. 따라서 아래서는 필자 나름대로 인식한 성공적인 요인과 한계를 드러낸 요인을 동시에 요약해 보고자 한다.

첫째, 그 하나의 성공적 요인으로, 동일한 자본주의 국가 안에서도 미국식의 시장 자유주의 또는 시장지상주의, 주주 이익 중심주의뿐만 아니라 유럽식의 사회적 시장주의, 공동결정주의, 다양한 이해 관계자 중심주의 등이 일련의 스펙트럼으로 존재한다는 점을 지적할 수 있다. 즉, 열린 가능성의 세계가 중요하다는 것이다. 물론 모든 나라가 일률적으로 그렇게 갈 수는 없겠지만, 최소한 능동적 참여와 민주주의, 사회 복지와 사회 정의가 숨쉬는 방향으로 사회를 혁신해 나가야 하는 것만은 분명하다. 따라서, 우리의 입장에서도, 주주의 경제적 이익만을 위하여 모든 것을 일방적으로 결정하고 편협하게 추진하는 자세가 아니라, 다양한 이해 관계를 상호 인정하고 존중하는 자세로, 또 투명성과 민주성을 실현하려는 대화와 소통을 활성화하면서 문제를 풀어 나가려는 태도가 기본적으로 필요하다고 본다.

둘째, 사회 경제적 "위기" 상황에 대한 객관적이고 심층적인 공동 인식이 성공적인 공동의 행동을 위한 출발점이라는 점이다. 유럽의 사례에서도 나타나듯이 정치 경제적 위기, 사회적 위기에 대한 절박한 문제 의식이 공동 협약을 비교적 성공적으로 만들어냈다는 점을 알 수 있다. 즉, 문제 상황 자체를 은폐하거나 왜곡하여 인식해서는 아무런 문제도 해결할 수가 없다. 정확한 정보의 공유와 개방적 토론의 분위기가 필요한 것이다.

셋째, 노·사·정이 각자가 부여받은 과제를 책임있게 이행하려는 자세가 있어야 상호간에 신뢰가 구축되고 더 진전된 논의가 가능하다는 점을 알 수 있다. 실천의 책임성이 담보된 합의는 성공하되, 그렇지 못하면 실패한다는 점이다. 예컨대 대부분의 유럽 노조가 수용한 일반적 임금인상 자제와 공공부문 임금 억제, 파업 자제 등은 사실상 고용안정 보장을 전제로 한 '양보'였음에도, 나중에 가서는 고용안정이 보장되지 않기가 일쑤였다. 따라서, 노조는 격렬히 저항하는 입장에 처할 수밖에 없었고, 마침내 대량해고나 복지 감축이라는 이율 배반적 상황 앞에 노사간, 노정간 갈등이 증폭되어 그간의 신뢰 관계가 심각할 정도로 훼손되었다. 결국 이것이 더 이상의 진전된 논의를 거의 불가능하게 만들었다. 결국, '합의'의 내용이 책임성 있게 이행되도록 하는 것, 그리고 그 결과가 실질적인 효력을 발휘하여 합의 당시의 신뢰가 파손되지 않도록 만드는 것 등이 매우 중요하다고 본다.

넷째, 사회적 협약이나 노사정 대협정이라는 것이 과연 궁극적으로 무엇을 하기 위한 과정인지를 지속적으로 되물어야 한다. 이런 맥락에서 "세계 시장에서의 경쟁력 향상과 그를 통한 소득 증대 및 일자리 창출이라는 패러다임은 과연 지속가능한가?"라는 질문을 던질 필요가 있다. 사실상 경쟁력 향상과 삶의 질 향상이라는 목표는 동시에 추구되기가 어렵기 때문에, 대개의 경우 경쟁력 향상 과정 속에 범지구적으로 삶의 질은 하향 평준화되는 경향이 있다. 바로 이것이 대부분의 사회 협약이 갖는 '구조적 한계'를 규정한다. 처음에 거창하고 화려한 목표를 가지고 출범한 대부분의 사회적 협약들이 나중에 가서는 갈등과 실망으로 종결되는 것은, 당사자들의 주관적 희망에도 불구하고 엄연히 작동하고 있는 바로 이러한 '구조적 한계'가 실패의 요인으로 지속적으로 작용하기 때문이다. 따라서 이에 대한 대안은 이렇다. 즉, 한편으로 경쟁력 향상 과정에서 생기는 다양한 문제들을 생산적으로 극복하려는 사회적 노력이 필요하면서도, 다른 편에서는 세계 시장의 경쟁 자체가 가지는 한계를 공동으로 인식하고 새로운 국제적 경제 사회 질서를 만들어내려는 대안적 노력이 경주되어야 한다는 것이다. 그렇게 되어야지만 경제 발전과 삶의 질 향상이 동시에 이루어질 수 있을 것이다.