FES-Information-Series
 1998-04

독일의 노동시장정책 

김상호 교수, 관동대 경제무역학부


 

1998년 7월
 

독일은 제2차 세계 대전 후 지향해야 할 경제체제의 방향으로서 순수 자유주의 시장경제와 소련식 전체주의 경제를 모두 배격하는 제3의 대안으로서 시장경제의 기본틀 하에서 사회정책을 강조하는 사회적 시장경제제도를 선택하였다. 또한, 사회적 시장경제제도를 성공적으로 도입한 결과 50년대의 경제성장률은 평균 12%에 달해, 특히 퇴역한 군인과 전쟁 이주민에 의해 야기된 심각한 실업 문제를 해결하고 50년대 후반에는 완전고용을 달성할 수 있었다. 이어서 60년대와 70년대에는 평균 8%의 경제성장률 덕분에 실업률을 평균 2% 수준으로 하락시킬 수 있었다. 이러한 호경기로 인력난에 직면하게 되자 독일은 외국인 근로자의 유입을 적극적으로 추진하였으며, 그 결과 1973년에는 외국인 근로자 수가 250만 명에 달하였다(이는 전체 근로자의 11.2%에 해당됨). 그러나 석유 파동으로 노동시장이 침체에 빠지자 1973년 11월에 非 EU출신 근로자의 신규 취업을 금지하였다.

아울러 80년대에는 경기 침체로 성장률이 5% 수준으로 하락하였으며, 여기에 여성의 경제활동 참여증가 등으로 실업률이 평균 8% 수준으로 상승하였다. 이어서 1990년 10월에 이루어진 통일의 여파로 90년대에는 성장률이 평균 3% 수준으로 떨어졌으며, 여기에 구 동독 지역에서의 대대적인 산업구조 개편과 같은 통일의 후유증이 추가되어 실업률이 9% 수준으로 상승하였다. 이러한 상황에서 연방 정부는 실업 문제의 심각성을 인식하고 1996년 초 노.사.정 합의를 도출함으로써 투자 촉진에 의한 경제성장을 통하여 2000년까지 실업자 수를 절반 수준으로 낮출 것을 목표로 하는 계획을 추진하였다. 그러나 이와는 반대로 1998년 초의 실업자 수는 지금까지 "마의 숫자"로 여겨지던 500만 명을 초과하였고(이는 9.8%의 실업률에 해당됨), 이는 실업 문제 접근 방식에서의 발상전환이 필요함을 보여주고 있으며 실업 문제가 가장 심각한 사회 문제로 대두되어 있는 실정이다.

독일의 고용보험제도는 1927년 제도를 도입할 당시에는 실업 발생 후 현금으로 급여를 제공하는 사후 구제적 수단 위주로 출발하였다. 그러나 1969년의 고용촉진법 도입을 계기로 실업 발생을 예방하고 직업훈련을 실시하는 적극적 정책수단 위주로 전환하였으며, 독일은 스웨덴과 함께 적극적 노동시장 정책을 활발히 사용하고 있는 대표적인 국가이다.

독일은 주로 고용보험 운영 기구인 연방고용청을 통하여 노동시장 정책을 수행하고 있으며, 연방고용청이 노.사.정 동수의 대표에 의하여 자율적으로 운영되도록 함으로써 관료화를 방지하고, 노사의 현장 경험이 정책 수립에 신속히 반영되도록 하여 노동시장정책이 탄력적으로 수행되도록 하고 있다. 또한 중요한 노동시장정책을 노.사.정 합의를 통하여 결정함으로써 노사간의 갈등을 줄이고 협력을 증진하여 정책 수립의 효율성을 높이고 있다.

연방고용청의 정책 수단은 크게 실업 발생 후 생계비를 지원하는 소극적 노동시장정책 수단과 실업 발생을 사전에 예방하고 직업 훈련을 실시하는 적극적 노동시장정책 수단으로 양분할 수 있다. 소극적 노동시장정책의 중요한 수단으로는 실업수당, 실업부조 및 도산수당을 들 수 있겠다. 실업수당은 우리 나라의 실업급여에 해당하는 것이며, 지난 3년 중 1년 이상 보험료를 납부한 근로자가 실직할 때 실직 전 순임금의 68%를 제한된 기간 동안 지급하고 있다. 이와 달리 실업부조는 성격상 우리 나라의 사회부조에 해당하는 것으로(그러나 급여 수준은 우리 나라의 사회부조보다 현저히 높음). 수급 요건이 완화되어 있고, 세금을 재원으로 하는 지원금으로 급부 수준이 상대적으로 낮으며, 지급 기간에 제한이 없고, 자산 조사를 통하여 재산이 적은 실직자에게만 지급되고 있다. 재원조달 차원에서 보면 실업수당은 보험적 성격으로 고용보험에서 지원되는데 비하여, 실업부조는 생활보호적 성격으로 연방 정부의 일반 예산에서 지원되고 있다. 한편, 도산수당은 기업이 도산했을 때 도산절차가 시작되기 이전에 체불된 3개월간의 임금을 근로자에게 지불하는 제도이다.

고용보험의 보험요율은 전반적으로 호경기 때에는 인하되고, 불경기 때에는 인상되는 추세에 있다. 이처럼 정치가들이 단기적 관점에서 보험요율을 결정한 결과 호경기 때 기금을 적립하여 불경기 때 지출함으로써 경기 변동폭을 줄이게 되는 자동 안정화 장치(automatic stabilizer)로서의 역할을 고용보험이 제대로 수행하지 못하고 있다. 따라서, 고용보험이 이러한 순기능을 증대시킬 수 있도록 하기 위해서는 호경기 때 충분한 기금이 적립될 수 있도록 정치가들이 장기적 관점에서 고용보험의 보험요율을 결정하여야 하겠다.

80년대 이후의 실업 문제를 완화하기 위하여 독일이 활용하고 있는 노동시장정책 수단 중에서 1995년에 도입된 우리 나라의 고용보험에서 아직 실시하고 있지 않거나 실시하고 있어도 적극적으로 활용되지 못하고 있는 정책수단을 소개하면 다음과 같다.

첫째, 독일은 노동시장의 투명성 결여로 구직자와 구인자가 원활하게 연결되지 못하여 발생하는 마찰적 실업을 줄이기 위하여 완벽하게 구축된 직장 알선망을 활용하고 있다. 즉, 전국을 연결하는 컴퓨터망의 구축을 통하여 관할 구역 이외의 지역으로 알선 영역을 확대하고 있으며, 특정 직업과 전문직 종사자를 위한 전문인 직업알선소를 별도로 운영하고 있다(예: 프랑크푸르트의 전문경영자 및 전문인을 위한 직장알선소, 호텔 및 유흥업 종사자를 위한 직장알선소 등).

둘째, 마찰적 실업보다 해결하기 어려운 구조적 실업은 보유한 기술에 대한 수요가 부족할 때 발생하게 되는데, 구조적 실업은 주로 근로자의 직업 지식을 향상시키고 지역적 이동성을 제고시켜 해결할 수 있다. 이를 위하여 독일은 직업양성훈련, 향상훈련 및 전직훈련을 적극적으로 지원하고 있다. 이의 일환으로서 고용보험에서는 향상훈련과 전직훈련에 소요되는 경비뿐만 아니라 취업시 임금의 약 70%에 해당하는 생활비 보조를 훈련 참가자에게 지급하여 全日 훈련에의 참여를 촉진하고 있다. 독일에서는 현재 실업자의 약 30% 정도가 재취업을 위한 이러한 훈련에 참여하고 있다. 또한, 근로자의 지역적 이동성을 높이기 위하여 광역구직 활동비와 이사비의 지원, 출퇴근 교통비 지원, 작업복과 공구 구입에 대한 지원 등을 하고 있다.

셋째, 장기간 실업 상태에 있는 근로자가 재취업하기는 매우 어렵기 때문에 독일은 이러한 한계 근로자에게 일정기간 임금을 보조하여 정규 노동시장에 재진입할 수 있도록 하고 있다. 이를 위한 구체적 수단으로서 일반적 고용창출책과 고령자를 위한 고용창출책이 있다. 여기서 지원되는 사업은 공공이익을 높이는데 기여하며, 고용보험에서 지원되지 않으면 현재 실행되지 못하거나 많은 시간이 경과한 후에야 실행될 수 있는 사업(사업의 부수성)으로 제한되어 있다. 이의 일환으로 많이 지원되고 있는 사업으로는 환경미화 및 자연보호 사업, 사회간접자본 확충 사업, 공공기관의 대민 서비스 향상사업, 그리고 사회복지 사업을 들 수 있다. 일반적 고용창출책으로 지원될 근로자의 자격요건은 지난 1년 중 6개월 이상 실업 상태에 있으면서 실업수당이나 실업부조를 수령하고 있거나, 또는 향상훈련이나 전직훈련에 참여하고 있는 실직자이다. 고령자를 위한 고용창출책은 55세 이상의 장기실업자를 대상으로 하고 있다. 한편, 이러한 고용창출책에 소요되는 비용은 재취업을 통한 조세수입의 증대, 사회보험 각출료 수입의 증대, 그리고 실업수당의 절약 등을 통하여 거의 자체적으로 조달되기 때문에 고용창출책을 긍정적으로 평가하는 견해가 있다. 반면에 사업의 부수성 원칙이 현실적으로 준수되기 어렵기 때문에 고용창출책에 의하여 지원되는 사업은 민간 부문에서 실시될 사업을 단순히 대체하는데 불과하므로 순수하게 고용을 창출하는 효과가 미약하다고 부정적으로 보는 견해도 있다.

넷째, 자영업 시작시의 지원제도이다. 독일은 실업률이 높아 피용자로 재취업하기가 어려우며 서비스업의 비중이 증대함에 따라, 실업급여와 피용자로서의 취업에 필요한 재취직 훈련을 제공하는 대신에 희망하는 실직자에게 창업을 지원함으로써 실업 문제를 완화하려고 동제도를 1986년에 도입하였다. 고용보험에서는 실업자에 대한 창업을 지원하기 위해 현금급여의 제공뿐만 아니라 창업관련 세미나를 개최하고 있다. 자영업 시작시에 지원되는 현금급여인 과도기수당은 실업수당이나 실업부조를 수급할 자격이 있는 실직자가 자영업을 개시할 때 실업수당이나 실업부조를 수급하면 받을 수 있었던 금액만큼 최장 26주간 지급된다.

이를 통하여 실업률이 높아 재취업하기가 어려운 상황에서, 실직자가 점차 확대되고 있는 서비스산업에 종사할 수 있도록 유도하고 있다. 이러한 창업 지원은 창업자 본인의 고용뿐만 아니라 창업된 사업체에서의 신규 고용을 창출하기 때문에 효과적인 정책 수단으로 평가받고 있다. 1996-97년에는 16만 9천명의 실업자가 이러한 지원을 받아 창업을 했으며, 1998년에는 약 10만 명의 실업자에게로 지원을 확대하여 연방고용청은 창업지원제도를 더욱 활성화할 계획으로 있다.

다섯째, 독일 실업구조의 특징 중의 하나는 여타 선진국과 비교하여 청소년 실업률이 현저하게 낮은 것인데, 이는 주로 독일의 독특한 직업양성제도에 기인한다. 독일의 직업양성제도는 공공직업학교에서 이루어지는 이론교육과 근로자의 직장에서 실시되는 실기교육으로 구성되어 있으며(이원적 제도), 교육시간 구성이 실기교육 위주로 되어 있다. 직업양성교육에 소요되는 비용(훈련 비용과 낮은 수준의 임금)은 원칙적으로 이들을 양성하는 기업이 부담하도록 되어 있지만, 이에 소요되는 비용부담이 어려울 경우에는 고용보험에서 보조금을 지급하여 청소년 실업 문제의 완화를 도모하고 있다.

독일 정부는 다양한 실업 문제 중에서도 특히 장기실업자와 청소년 실업자의 실업률을 낮추고 적극적 노동시장정책을 확대하는데 노동시장정책의 중점을 두고 있다. 이의 일환으로 연방정부는 장기 실업자와 청소년 실업자의 실업을 완화하기 위하여 일반 예산을 재원으로 하는 특별 프로그램을 지속적으로 시행하고 있다. 이러한 특별 프로그램은 주로 연방 정부가 연방 고용청에 자금을 지원하여 고용보험의 사업실시 영역을 확대토록 하는데 있는데, 장기 실업자의 경우에는 고용창출책 등을 통하여 더 많은 근로자가 재취업할 수 있도록 하고 있다. 이러한 연방 정부의 재원과 고용보험의 자체 재원을 이용하여 1997년에는 37만 9천명의 실업자가 고용보험의 취업지원 혜택을 받았다.

또한, 독일의 청소년 실업률은 여타 국가에 비하여 현저하게 낮지만 청소년 실업은 많은 사회 문제를 야기하기 때문에 연방 정부는 청소년 실업의 해소에 특별한 관심을 보이고 있다. 독일의 경우, 청소년 실업의 대부분은 고등학교 교육을 충실히 받지 못한 결과 이들이 직업양성교육을 받을 기회를 갖지 못한데 기인하기 때문에 연방 정부는 직업양성교육을 받을 기회를 확대하기 위하여 다양한 지원을 하고 있다. 아울러 노동시장정책에서 적극적 노동시장정책이 차지하는 비중이 여타 국가와 비교하면 상대적으로 높지만, 실직 후에 생계비를 제공하는 소극적 정책보다는 실업을 제거하려는 적극적 노동시장정책의 비중을 더욱 높이려 하고 있다.

독일의 경우 자율적으로 운영되는 고용보험제도와 연방정부의 노력만으로 실업 문제를 해결하기에는 한계가 있는 실정이다. 독일은 그 동안 노동조합의 주도로 조기 퇴직과 근로시간 단축을 통하여 신규 고용을 창출함으로써 실업을 완화하려고 하였다. 그러나 이러한 시도는 소기의 목적을 달성하지 못한 것으로 평가받고 있다. 이의 주된 이유는 단기적으로는 이러한 수단을 통하여 신규 고용의 창출이 가능하지만, 장기적으로는 비용 상승에 의한 기업의 경쟁력 상실을 야기하여 창출된 직장이 유지되기 어렵기 때문이다.

이러한 상황에서 자동차 생산 회사인 폴크스바겐은 불경기 때에는 임금 삭감을 수반하는 근로시간단축(주 4일 근무)을 통하여 해고 발생을 억제하고 있다. 또한, 호경기 때에는 단축 근로중인 근로자의 근무시간을 연장하는 대신 신규 근로자를 채용함으로써 기업 측면에서 실업난을 완화하려는 새로운 모델을 시도하고 있으며, 이는 어느정도 성공적인 것으로 잠정적으로 평가되고 있다. 그러나 이러한 개별 기업의 노력에도 불구하고 높은 인건비와 짧은 노동시간, 노동시장 유연성의 부족 때문에 많은 기업이 해외로 이전하고 있어 독일 경제가 실업자 수를 줄이는 데는 한게가 있는 실정이다.

특히 자본집약적 생산 방법의 가속화로 경제성장이 고용을 창출하는 효과 역시 크지 못하다. 즉, 독일 경제는 90년대에 평균 3% 수준의 성장을 하고 있지만 높은 인건비로 기업들이 자본집약적 생산 방법을 도입하고 있기 때문에 경제성장이 실업난 해소에 별다른 도움을 주지 못하고 있다. 아울러 독일은 노동시장의 유연성의 제고를 통하여 기업의 국제 경쟁력을 향상시키려고 고용조정 허용 범위를 확대하고 유통업 영업 시간에 대한 규제를 완화하였지만 아직도 전반적으로 노동시장에 대한 규제가 많은 편이다.

이러한 상황에서 경영자 단체는 노동시간의 유연화를 통한 생산비 절감을 통하여 경쟁력을 강화시켜 실업 문제를 해결할 것을 주장하고 있지만, 이는 바로 근로자의 근무조건 악화를 의미하기 때문에 현실에 적용하는데 한계가 있는 실정이다.

현재의 노동시장 상황을 요약하면 다음과 같다. 독일은 고용보험제도의 적극적 노동시장정책을 활용하여 실업률을 낮추려고 노력하고 있지만, 낮은 경제성장률과 기업의 자본집약적 생산 방법 도입 때문에 실업자 수를 줄이는데 어려움을 겪고 있다. 또한, 개별 기업 차원에서 근로시간 단축 제도를 도입하여 단기적으로 효과를 보고 있지만 불황이 장기화될 때에는 동 제도의 효과 역시 감소하게 될 것이며, 노동시장의 왜곡을 장기화시킬 수도 있다.

독일이 실업 문제를 완화할 수 있는 근본적인 방법은 적극적 노동시장정책의 지속적 실시와 함께 기업의 국내 투자를 촉진하는 것이며, 이를 위하여 무엇보다도 노동시장의 유연성을 제고시켜야 할 것이다.