FES-Information-Series: 독일 연방정부 수립 이후 노동시장 구조의 변화

이 글은 독일 연방정부 수립 이후 노동시장 구조의 변화 과정을 몇 개의 주요 고용관련 지표를 통해 살펴보고 가능한 범위 내에서 한국과 비교하고 있다.

산업화 이후 꾸준한 경제활동 인구의 증가를 보이고 있는 한국과 달리 독일의 경제활동 인구는 연방정부 수립 이후 현재까지 50% 선을 크게 넘지 않고 있다. 더군다나 노동시장의 합리화 및 유연화 정책으로 인한 실업률의 증가와 함께 경제활동 인구는 계속적으로 감소할 것으로 전망된다. 실제 1997년 48.4%였던 경제활동참가율은 2000년 현재 40.9%로 7%정도 감소하였다.

'라인강의 기적'과 함께 완전고용을 꿈꾸던 독일은 70년대 중반의 오일쇼크 이후 현재까지 대량실업의 악몽에서 벗어나지 못하고 있다. 독일의 실업률은 이미 1990년 중반이후 10%를 상회하고 있으며 이들 가운데 35.6%는 장기실업자이다. 따라서, 독일 연방정부는 노동시장 유연화나 노동시간 단축 등의 정책을 통해 독일 특유의 사회적 시장경제의 장점에 큰 손상 없이 경제를 회생시키려는 시도를 계속적으로 해오고 있다. 그 결과 1999년 이후로 실업률이 점차적으로 하강하고 있는 추세에 있다. 즉, 1997년 12.7%라는 최고치를 기록하던 실업률은 1998년 12.3%로 떨어졌고, 1999년 이후 현재 8.5% 수준에 머물러 있다.

유럽에서 가장 오래된 노동운동의 역사를 가진 국가답게 독일은 노동시간 단축 및 실질 임금상승에 있어 꾸준한 성장을 보여 왔다. 그러나 1980년대 중반 이후 급증하는 실업률 결과, 노동시장의 유연화 및 노동시간단축 등과 같은 정책을 둘러싸고 노·사간에 팽팽한 대결을 보이고 있다. 그 중에서도 특히 금속노조의 주도로 이루어진 '폭스바겐 자동차공장 협약'은 주 35시간 노동시간을 28.8시간으로 단축함으로써 30시간 이하 노동시간의 역사에 막을 올렸다는 사실에 주목할 만 하다.

독일의 산업구조 변화를 노동시장에서 가장 잘 반영하고 있는 것은 경제활동 인구의 직업별 변화 추세이다. 독일은 지난 50년 동안 근로자에 비해 사무원의 비율이 급증하였으며, 1960년대 10%를 상회하던 가족 종사자의 비율은 1994년 현재 1.4% 수준으로까지 떨어졌다. 또한, 국가 공공부문에 대한 투자증가에 따른 공무원직의 꾸준한 증가가 눈에 띈다.

고 실업 시대를 맞이한 독일은 최근 연방정부 수립 이후 복지국가로서의 최대위기를 맞고 있지만 노동자들의 노동조건을 보장하고, 국민의 복지증진을 위해 국가예산의 많은 비중을 할애하는 선진 복지국가로서의 면모를 여전히 잃지 않고 있다.

두 차례의 세계대전을 통해 폐허가 된 독일은 전후 재건의 상당부분을 미국의 대외원조(1948년부터 1952년까지 14억달러 지원)에 의존할 수밖에 없었다. 그러나 독일 연방공화국은 이후 반세기 동안 세계 경제대국으로 급성장을 이루는 놀라운 힘을 발휘하였다. 뿐만 아니라 국내 총생산에 대한 사회복지 사업의 비율이 34.2%에 이르는 복지국가의 대표적인 모델이 되고 있으며, 복지정책의 실현을 위해 필요한 제반 사회간접 시설의 확충 및 노동조건에 있어서도 다른 나라의 모범이 되고 있다.

그러나 이렇듯 승승장구를 달려 온 독일 경제의 전망이 반드시 밝은 것만은 아니다. 1950·60년대 '라인강의 기적'으로까지 불리운 경제부흥과 함께 이루어진 완전고용의 꿈은 70년대 중반 경제위기의 영향과 함께 대량실업으로 깨어져 갔던 것이다. 독일의 실업률은 1990년 중반 이후 10%를 상회하고 있으며(1994년 10.6%), 1998년 현재 400만(구 동독지역: 137만, 구 서독지역: 290만)명 이상의 공식적인 실업자가 있다. 더욱 심각한 문제는 이 실업자들 가운데에서도 35.6%는 장기실업자라는 사실이다. 따라서, 독일 연방정부는 노동시장 유연화나 노동시간 단축 등의 정책을 통해 독일 특유의 사회적 시장경제의 장점에 큰 손상 없이 경제를 회생시키려는 시도를 계속적으로 해오고 있다. 그 결과 1997년 이후로 실업률이 점차적으로 하강하고 있는 추세에 있다. 즉, 1997년 12.7%라는 최고치를 기록하던 실업률은 1998년 12.3%로 떨어졌고 1999년 이후 현재까지는 8.5% 수준에 머물러 있다. 이 수치 또한 전체적으로 볼 때 결코 낮다고 할 수 없지만 아직까지 10%를 웃돌고 있는 이웃나라 프랑스에 비하면 독일의 최근 노동시장 정책이 어느 정도 효력을 발휘하고 있는 것으로 보인다.

한국은 1997년 말 이후 IMF 구제금융의 도입에 따른 구조조정 과정에서 독일 등 소위 선진경제국에서 실시하고 있는 노동시간 유연화 등과 같은 노동시장정책에 관심을 주목하고 있다. 그러나 한국의 실정은 튼튼한 복지체계를 갖추고 있는 독일과는 다를 수밖에 없다. 즉, 사회보장체계가 아직 정착되지 않은 상태에서 시장우선주의에 입각하여 주도되고 있는 노동시장 정책은 노동자들의 생존권을 위협하고 노동조건을 더욱 악화시킬 위험부담이 크다. 결국 복지국가의 실현과 구조조정이라는 딜레마의 한 가운데 서있는 현재 한국 실정에서 노사관계가 비교적 안정되어 있는 독일의 노동시장 정책에 관심이 가지 않을 수 없다.

이 글에서는 독일 연방정부 수립 이후 지금까지의 노동시장 구조의 변화과정을 몇 개의 중요한 고용관련 지표를 통해 살펴보고, 가능한 범위 내에서 한국과 비교·검토하고 있다(여기에서 인용되고 있는 통계치는 통일 이후의 경우 구 동·서독 지역을 총괄하는 자료를 사용하였으나 통계가 없는 경우 구 서독지역을 중심으로 살펴보았다).

독일은 경제활동에 참가하고 있는 인구가 예상외로 많지 않다(1960년 48.7%, 1998년 48.3%). 경제활동 인구는 연방정부 수립 이후 현재까지 큰 변동 없이 계속 50% 선을 기록하고 있다(그림 1). 이는 1960년 산업화 이후 현재까지 꾸준히 증가하고 있는 한국의 경제활동 참가율(1997년 현재 62.2%)과는 차이를 보이는 현상이다. 한국의 경우 여성의 경제활동 증가율이 특히 두드러져, 1963년 36.3%에서 1997년 49.5%로 증가하고 있다. 즉 같은 기간동안 76.4%에서 75.6%로 오히려 약간의 감소추세 마저 보이고 있는 남성의 경제활동 참가율을 볼 때, 한국에서의 경제활동 참가율의 증가는 여성의 경제활동 증가에 힘입은 것이라 할 수 있다. 지난 36년 동안 경제활동 인구가 전체적으로 거의 증가하지 않고 있는 독일에서 역시 남성의 경제활동 참가율은 10% 정도 감소한 반면, 여성은 5% 가량 증가하였다는 사실은 여성 경제활동 참여율의 증가현상이 어느 나라에서나 공통적인 추세에 있음을 알 수 있게 한다.

독일 연방정부 수립 이후 놀라운 경제성장을 보인 독일에서 이렇듯 경제활동 인구가 정체되어 있는 이유는 무엇보다도 독일이 경제활동 없이도 최소한의 생계보장이 가능한 복지국가라는 사실에 있다. 이와는 달리 한국의 경제활동 인구의 증가 현상은 경제활동을 하지 않으면 생계의 위협을 받을 수밖에 없는 경제적 현실을 반영하고 있다.

독일 경제활동 인구는 현재의 고실업 현상을 주목할 때 앞으로도 증가되리라 전망하기 힘들며, 이것이 미칠 독일의 사회복지체계와 노동시장 구조에의 파급효과는 무시할 수 없는 것이다. 실제 1997년 48.4%인 경제활동 참가율은 2000년 현재 40.9%로 7% 정도 감소하고 있는 추세에 있다.

<실업률〉
1970년대 초까지만 해도 1%에 못 미치던 실업률이 70년대 중반 오일쇼크 이후 급격히 증가되었으며, 최근 세계화 추세에 따라 가속화 된 실업률의 증가는 정규직 노동자들을 시간제 노동자로 대치시키면서 노동시장의 유연화 현상을 가중하고 있다. 그러나 실업의 위기에 봉착한 노동자들에게는 국제시장에서의 경쟁력 우위를 강조하고 노동자들의 노동조건을 등한시하는 유연화 정책에 맞선 다른 대안이 없어 보이는 게 현실이다. 이러한 긴장은 고실업 현상을 줄이기 위해 노동시간 단축을 통한 일자리 나누기를 원하는 노조 측의 입장과 계약제나 시간제로의 전환을 특징으로 하는 노동시장의 유연화를 통해 기업의 경쟁력을 높이려는 사용자 사이의 팽팽한 줄다리기로 반영되고 있다.

최근 독일의 실업률은 10%이하로 하락하기 시작하였다(그림 2). 그러나 여기에서 아직도 문제가 되는 것은 유럽공동체의 평균을 넘어서는 독일의 장시간 실업률이 아닐 수 없다. 1997년의 경우 독일의 전체 실업자 중 장시간 노동자가 차지하는 비율은 50.1%로 유럽 평균인 49.0%를 넘고 있다(표 1). 즉, 실업자 중 과반수가 단기 실업자가 아닌 장기 실업자라는 것이다. 물론 이태리처럼 66.3%의 장기 실업자율을 차지하는 나라도 있지만 전체적인 실업률이 독일보다 웃도는 프랑스의 경우도 39.6%인 점을 감안할 때 독일의 장기 실업자 문제는 심각한 것이 아닐 수 없다. 특히 현재와 같이 산업구조의 합리화와 기계화 과정에서 그리고 고기술, 정보화의 산업전략 추세 속에서 장시간 실업자군은 당연히 저학력, 저기술자들이다(그림 3). 결국 이들은 사회보장제도에 의존하여 살게 될 수밖에 없으며, 따라서 세금을 낼 납입자가 줄어들고 사회보험 수익자가 늘어나게 됨으로써 사회보장제도의 위기를 초래하지 않을 수 없게 된다. 결국 장시간 실업자 문제는 독일의 사회보장 체계의 미래와 연결되어지는 것이 아닐 수 없다.

<경제활동 인구의 직업별 변화〉
독일의 산업구조 변화를 노동시장에서 가장 잘 반영하고 있는 것은 경제활동 인구의 직업별 변화 추세이다(표 2). 무엇보다 근로자와 사무원의 비율 변화는 독일의 성장유형이 제조업 중심의 산업화 과정으로부터 서비스직 중심의 3차 산업으로 이행되고 있음을 보여준다. 또한 눈에 띄는 것은 급격한 가족종사자 비율의 감소이다. 어느 나라나 예외 없이 가족종사자의 대부분이 여성임을 감안할 때 - 한국의 경우는 90% 이상이 여성이다 -, 가족종사자의 감소 경향은 노동시장에서 여성노동력의 흐름을 알 수 있게 한다. 한국은 가족종사자의 비율이 산업화 이후 점차적으로 감소하다 1985년(15%) 이후 다시 증가하는 추세에 있음에 반해, 독일의 경우 가족종사자는 1999년 현재 전체 종사자의 1.5%만을 차지하고 있다. 이러한 사실은 독일의 여성 노동력이 경제 비공식부문에서 공식부문으로 흡수되고 있음을 반영하는 것이다.

이 밖에도 주목할 만한 점은 자유직 종사자 비율이 감소추세에 있다가 다시 증가하는 현상으로, 이는 구조조정과정에서 임금근로자들이 자영업자로 전환되는 과정을 반영하는 것이다. 이러한 추세와 관련하여 독일에서 선호되는 안정된 직업인 공무원직이 꾸준히 증가하다 경제위기와 함께 다시 감소하는 경향을 볼 수 있다. 한국의 구조조정과정에서도 나타났듯이 독일에서 역시 구조조정과정에서 국가 공공부문이 먼저 축소되어졌던 것이다. 독일 노동시장 구조의 이러한 전체적인 변화는 특히 통독 이후 독일 경제의 불안정성을 반영하고 있는 것이기도 하다.

1) 노동시간
노동운동의 역사는 저임금과 장시간 노동에 대한 투쟁이었다고 얘기해도 과언이 아니다. 오랜 노동운동의 역사를 가진 독일은 그만큼 노동자에게 유리한 노동시간과 임금 수준을 보이고 있다. 제조업을 기준으로 해서 볼 때, 1959년 주당 45시간 노동의 기록이 깨지면서 이미 1960년 주당 노동시간은 44.6시간을 기록하였다. 1998년 현재까지도 50시간(48.3시간 가량)에 육박하는 우리 나라의 실정에 비추었을 때, 이러한 독일의 노동시간 단축은 대단히 선진적인 것이다. 1999년 현재 구 서독 지역은 주 36.8시간을, 구 동독 지역은 이보다 평균 2시간 가량 높은 38.9시간의 노동시간을 나타내고 있다(그림 4).

현재 독일 노동시장 정책의 쟁점은 크게 노동시간 단축과 노동시장 유연화로 대표된다. 한국 역시 이러한 정책을 도입하고 있지만, 노동시간 단축을 통해 실업의 위기에 직면한 동료들과 일자리를 나누려는 연대를 보이고 있는 독일의 상황과는 전혀 반대 방향으로 흘러가고 있는 것으로 보인다. 최근 2-3년 사이 구조조정으로 인해 일자리를 잃은 사람들이 증가하는데 반해, 노동강도는 오히려 심화되고 있기 때문이다. 실제 한국에서 구조조정이 한창일 때 일반적 분위기는 일자리를 잃지 않은 것에 대한 안도감으로 인해 일자리를 잃은 동료들에 대한 연대를 보이지 못하였다. 더구나 간헐적으로 제기되었던 노동시간 단축의 필요성에 대한 문제는 구조조정 과정에서 거의 사라진 실정이다.

현재 전세계적인 추세는 기존의 '정상적'인 계약관계를 파기하고 계약직이나 임시직, 시간제와 같은 새로운 형태의 재계약 관계로 전환되고 있으며, 이러한 노동시장 유연화 경향을 둘러싸고노동자와 사용자는 팽팽한 줄다리기를 하고 있다. 실제 이 과정에서 독일은 1991년의 경우 전체 경제활동 인구 중 노동시장 유연화에 따른 - 시간제, 계약제와 같은 - 계약형태를 취하는 비율이 42.0%를 차지하고 있으며, 1999년에는 49.9%까지 증가하고 있다(그림 5). 결국 과반수에 가까운 근로자들이 기존의 '정상'적인 노동시간을 가진 계약형태에서 벗어난 새로운 형태의 계약관계를 맺어가고 있음을 알 수 있다. 구체적으로 계약제의 경우, 1991년 전체 고용인의 7.5%에서 1999년 9.2%까지 확대되고 있는 실정이다. 그리고 1960년 3.9%에 불과하던 시간제 근로자는 1996년 18.0%로 증가하였다.

〈표 3〉 경제활동인구중 노동시장 유연화에 따른 계약 형태

1) 중복응답가능. 노동시장의 유연화로 인해 노동자들의 계약형태가 다양화되고 있다.
자료: Mikrozensus Leben und Arbeiten in Deutschland 1999.

임금협상의 문제는 노동시간 이외에 노·사간에 제기되는 뜨거운 이슈 중의 하나이다. 독일은 연방정부 수립 이후 현재까지 계속적으로 실질임금 상승이 있었다. (그림 6)를 통해 알 수 있듯이 1985년 이후 실업률이 10%에 육박하는 상황에서도 실질임금 상승은 꾸준히 이루어져 왔다. 임금상승은 이렇듯 노·사간의 팽팽한 대결구조 속에서도 노동자들에게 포기되어질 수 없는 중요한 사안이 되어왔다. 그러나 최근 독일 노동사에 한 획을 그을만한 사건이 있었다. 금속노조의 주도로 이루어진 '폭스바겐 자동차공장 협약'은 35시간 노동시간을 28.8시간으로 단축함으로써 해고위험에 처한 노동자들과 '일자리 나누기'를 실현하였던 것이다. 하지만 이 과정에서 노동자들은 15%의 임금삭감을 동시에 감수하여야 했다. 자신의 임금삭감에도 불구하고 일자리를 잃을 위험에 처해 있는 동료들을 위해 이를 수락한 독일 노동자들의 연대의식을 엿볼 수 있게 한 사건이었다.

남·녀간의 임금격차는 아직까지 독일에서도 크게 좁혀지고 있지 않는 실정이다. 1999년 현재 독일 사무원의 월 평균 임금은 남성이 7,235 마르크이며, 여성은 5,089 마르크로 전체적으로 높은 임금수준에도 불구하고 남녀간의 커다란 차이를 나타내고 있다.

'라인강의 기적'이라 불리우는 경제기적을 이루기까지 독일 노동자들에게 있어 휴가는 부차적인 의미를 지녔으나 오늘날에는 그 어느 것으로도 대치되지 않는 중요한 가치가 되었다. 지난 40년 동안 연간 휴가 일수는 두 배 가량 증가하였다. 그러나 휴가일수의 증가는 80년대 중반 이후 정체하고 있으며, 1995년 이후로는 소폭이지만 감소경향까지 보이고 있다. 1997년 현재 독일의 연간 휴가일수는 31.13일을 기록하고 있다(그림 7). 그러나 독일의 휴가일수는 규정에만 존재하는 것이 아니라 모든 노동자들이 철저히 활용한다는 점에서 휴가일수를 다 채우지 못하고 반납하는 사례가 많은 한국과는 단순비교가 어려운 것이 사실이다. 따라서 법적으로 보장된 휴가를 다 사용하지 못할 때 받게 되는 연가보상금과 같은 개념은 독일에서 아예 존재하지 않는다. 그 정도로 독일인들은 물질적인 보상보다는 개인의 여가에 큰 비중을 두고 있다.

4) 사회보장
현재 독일정부는 시장 제일주의를 강조하고서 노동자들의 노동조건을 희생시키는 신자유주의 정책을 부분적으로 받아들이고 복지비용 등의 삭감을 통해 경제난을 타계하려하고 있다. 하지만 선진적인 복지국가인 독일은 국민들의 기본적인 생존권을 보장하기 위해 광범위한 사회보장법망을 갖추고 적지 않은 정부예산을 지출하는 등 사회보장 체계의 단단함을 여전히 유지하고 있는 실정이다. 그러나 사회보장 제도는 결국 노동자 및 사용자의 동시적인 부담없이 유지가 불가능한 것이다. 여기서 문제가 되는 것은 무엇보다도 독일 노동자들의 사회보험비 부담이 적지 않다는 사실에 있다.

독일 정부가 막대한 재정적자를 감수하면서도 국민복지를 위해 지원하고 있는 사회보장비 중에서는 연금이 차지하는 비율이 절대적이며, 의료보험비 역시 적지 않은 실정이다. 연금보험료의 최고액은 1996년의 경우 8,200마르크에 달하며 사용자와 노동자가 절반씩 부담하고 있다. 연금보험은 노후연금과 직업활동불능연금을 포괄한다. 노후연금은 보통 65세부터 지불되나 특별한 경우 62세나 60세부터 지불되기도 한다. 이제까지 세대간의 철저한 연대원칙에 따라 지불되었던 것이 바로 이 연금보험이기도 하다. 그러나 줄어드는 출산율로 인해 본인이 선 세대를 위해 지불한 연금을 후 세대에게서 받아 내기가 사실상 불가능해진 실정이다. 따라서 현재 독일에서는 연금개혁을 놓고 심각한 논쟁이 진행 중에 있다. 독일에서 연금은 많은 근로자들에게 유일한 노후보장책이라 할 수 있다. 따라서 퇴직자들에게 퇴직 이전의 생활수준(평균 순수입의 70%정도)을 보장해 줘야하는 독일정부의 입장에서는 연금개혁이야 말로 가장 중요하고도 민감한 정치적 이슈가 아닐 수 없다.

또한, 날로 늘어나는 실업자로 인한 실업연금에 대한 부담은 독일정부의 어깨를 더욱 무겁게 하는 요인으로 작용하고 있다. 원칙적으로 모든 노동자들은 실업보험에 가입해야 하며, 이 또한 사용자와 노동자가 절반씩 부담한다. 보통 현재의 실업상태에서 지난 3년 동안 최소한 360일을 일했다면 순 수입의 60%(한 자녀인 경우 67%)에 해당하는 실업보험금을 받을 수 있다.

현재 독일은 건국 이후 유례없는 복지국가로서의 위기를 맞고 있지만 임금 및 노동시간, 휴가 등의 노동조건과 복지 측면에서 볼 때 여전히 노동자들을 위해 노력하는 복지국가임에 틀림없다.또한, 서구사회의 개인주의화에 대한 비판의 시각이 높아가고 있음에도 불구하고 복지국가로서의 체계를 지키기 위한 사회구성원들의 연대의식과 책임감 역시 매우 강하다는 사실을 알 수 있다.

우리 나라에서도 현재 사회보장 체계의 필요성이 광범위하게 제기되고 있으며, 연금제도의 도입 및 의료보험 제도의 확산 등과 같은 국민복지 증진을 위한 노력이 실제적으로 기울여지고 있다. 하지만 이는 여전히 도입단계에 머물고 있으며, 국민들의 지지도와 이해는 미약한 편이다. 복지국가의 실현은 정부의 강력한 의지와 추진력이 없이는 불가능하다. 그러나 이에 못지 않은 국민의 연대의식 없이는 그 체계가 다져질 수 없음을 독일의 사례를 통해 배울 수 있다. 결국 복지국가의 기본원칙은 연대와 자기책임에 있기 때문이다.