독일 광산·화학·에너지 산별노조의

조직 통합의 배경과 영향

안 봉 술

머리말

저자 약력

Ⅰ. 서 론

경제 세계화의 영향으로 근로조건 악화와 조합 원 감소 등 노동운동은 새로운 변화에 직면해 있다. 이러한 주변 환경 변동은 노동조합의 전략, 조직 구축 및 지지 기반 획득과 같은 수 많은 노동운동의 과제를 불러 일으키고 있다. 노조간 통합을 통해 단체 교섭력 강화와 노동권 보호, 노조의 조직화를 이룩하고 있는 독일 산별노조의 행보는 노동환경 변화에 대한 신속한 대응책으로써 주목을 받고 있다. 이 글은 1997년 10월 독일의 광산과 화학, 에너지 노조(IG BCE - Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie)가 통합을 이룬 내·외적 요인을 규명하고, 통합 이후의 조직 운영 형태에 관해 초점이 맞춰져 있다. 마지막으로 변화와 혼란 속에서 노사관계 신 모델을 모색하고 있는 한국에 주는 교훈을 지적하고자 한다.

Ⅱ. 통합의 배경과 요인

독일노총(DGB)은 전체 노동자의 30%정도인 1천만 명을 조직하고 있다. 주요 산별은 금속노조(3백만), 공공부문 노조(210만), 화학노조(100만), 기타 12개의 산별 노조로 크게 4 개의 산업별 노조 군으로 구성되어 있다. 금속노조는 금속·섬유·목공·플라스틱이, 공공부문 노조는 공공·운수·통신이, 화학노조는 광산·에너지·화학이 통합하여 만든 거대 노조들이다. 독일 광산·화학·에너지 산별노조는 1997년 탄생된 신생 노조로서 이에 통합 배경과 그 이후의 활동에 관심이 쏠리고 있다. 독일 광산·화학·에너지 산별노조의 탄생은 1991년부터 통합에 관한 공식적인 논의가 시작된지 6년 만의 결실이었다. 통합의 필요성이 제기되면서 중앙조직의 지도력, 지역별 조직 유지, 대의원 배분 등의 문제를 풀어가기 위한 공식적인 “통합 추진 위원회”를 결성하고 정례 모임을 갖기 시작하였다. 이 위원회에서는 이해가 상충되는 통합에 필요한 제반 문제를 논의하고 생각을 결집시키는 역할을 하였다. 독일 화학노조와 광산노조의 통합은 크게 산업 구조조정, 조직구조, 조직률 감소로 인한 영향을 받았다.

산업 구조조정의 영향

독일 광산·화학·에너지 산별노조의 통합은 관련 산업 구조의 변화와 그 영향에 따른 결과였다. 2차 대전 이후 독일은 수출 경제를 지향해 왔으며, 중화학 공업 생산품의 1/3을 주변국은 물론 미국과 아시아 지역에 수출해 왔다. 하지만 점차 경제 세계화는 독일의 시장 개방을 요구해 왔으며 독일 정부도 자유 시장 정책을 적극 추진해 왔다. 독일은 시장 개방정책뿐 아니라 문화, 정치와 사회 전반에 걸쳐 개방과 교류 확대 정책을 통한 우호를 증진시켜 왔는데 이는 독일의 패권주의를 경계하는 세계인을 안심시키기 위한 측면이 있었다. 세계화와 시장 개방에 따른 산업 구조 변화는 즉각적으로 복지 정책과 노동시장에 영향을 미쳤다. 시장 개방 정책은 국내 산업을 고부가 가치 및 고기술 산업으로의 전환을 촉진시켰으나, 다른 분야에 비해 저임금에 기초하고 노동 집약적이며 사회 비용이 낮은 에너지(석탄)분야는 급격한 경쟁력 약화에 직면하게 되었다. 따라서, 남아프리카, 오스트리아 등지에서 저렴한 가격의 석탄 수입이 증가하자 광업이 급속도로 쇠퇴하기 시작했다. 정부는 이들 산업을 유지키 위한 특별 지원을 실시했다. 이는 고용 유지의 필요성보다는 장기적인 측면에서 국가 안보의 문제와 밀접히 결부되어 있기 때문이었다. 지방 정부는 “석탄기금 (Coal Penny)”이라 불리는 에너지 사용 비용의 5-6%를 안전 장려금으로 거두어 에너지의 안정적인 공급을 위해 탄광 회사에 직접 지원하였다.
노동 비용의 상승이 상대적으로 사회 비용의 상승을 부추기면서 독일의 에너지 생산비는 다른 유럽 국가의 생산 단가보다 높았다. 지방 정부의 특별 지원금이 사라지고 대신 연방 정부의 예산이 지원되었다. 정부의 예산 지원으로 겨우 채산성을 유지해 온 광업은 석탄 산업에 대한 특별 지원을 반대하는 정치적인 압력에 부딪혔다. 한편 전 세계 에너지 생산 비용은 점차 낮아졌으나, 독일에서는 오히려 생산비가 증가하는 기현상이 나타났다. 이처럼 효용과 경쟁력이 낮은 광업의 구조조정은 가속화될 수밖에 없는 상황에 놓여 있었다. 산업 개선의 필요성이 제기되면서 노동조합은 석탄 산업의 국영화와 고용유지 방안을 강구하게 되었다. 1968년도 38개의 광산 회사는 독일 광업(German Coal Co.)으로 재탄생되면서, 생산량 및 노동력을 점차 줄여가는 장기 발전 계획안을 마련하였다. 이 계획은 현재까지 추진하여 현행 석탄 생산량을 2005년까지 절반으로 줄이고, 동시에 노동력도 절반으로 줄인다는 것이다. 이 구조조정에 맞춰 유효 노동력을 단계적인 감축해 왔으며 조기 퇴직제, 직무 재배치와 재훈련의 도입은 산업 구조조정의 핵심 전략이었다. 하지만 노동조합의 최대 고민은 누구나 수용할 수 있는 공정하고 타당한 고용조정을 결정하는 것이었다.
1950년대 광업에 종사하는 노동력은 무려 60만∼65만 명에 달하였으나, 1997년도에는 7만 명(기타 에너지 제외)으로 줄어 인력 조정 측면에서 광업의 고용조정은 상당히 진척되었다. 제조업 성장이전 광업 노동자들의 기술 수준은 높았으며 임금도 타 산업에 비해 상당히 높았다. 60년대와 70년대 초 경제 호황기를 맞아 연간 3∼4만 명의 광부들이 제조업으로 전직하게 되었다. 이직광부들은 높은 기술능력으로 제조업에 새로운 일자리를 구하는 것이 그리 어렵지 않았다. 그러나 70년대 중반 독일은 노동력 부족과 경기침체 현상을 겪게 되었다. 이러한 조짐에 반응하여 산업 구조조정의 강력한 실행을 요구하는 사회적 공감대가 형성되기 시작했다. 이 과정에서 연금 등을 통해 생활보장을 해주는 조기 퇴직제가 도입되었고, 타 산업 노동자의 평균 임금에 비해 모자라는 부족분을 보조해 주는 정부의 임금 보조정책이 실시되었다. 그러나 무엇보다 중요한 것은 매 10년을 목표로 중·장기적인 산업 구조조정 프로그램을 개발하고 실행에 옮겼다는 것이다. 재훈련 프로그램은 바로 체계적인 산업 구조조정을 실시하기 위한 선결과제였다. 노동자에게 기술혁신에 따른 대응 능력을 양성시키기 위한 지속적인 노력으로 “기능 재취득 프로그램”을 운영·실시하였다. 이 프로그램은 재무부와 신생 기업의 지원하에 이루어 지는 1∼2년 과정과 직장을 다니면서 연중 6개월의 직업훈련 과정으로 나누어져 있다. 이 경우 직업훈련을 마치면 약 80%가 새로운 직업을 갖게 되는데 나머지 20%의 미취업 연수생은 과거 직장으로 원대 복귀할 수 있다. 80년대 시설 부족으로 재훈련 프로그램은 외주를 주어 독일 밖에서 실시되었는데 매년 약 1만명정도가 재훈련 혜택을 받았다.

조직 구조상의 영향

2차 세계대전후 독일 16∼17 개의 산별노조가 결성되어 복잡다단하게 얽히고 설킨 관계 속에서 때로는 연대 활동을 전개하였다. 전후 아주 짧은 기간동안 구 동·서독의 노조들이 실업 대책, 고용창출, 사회보장, 주택 문제 등 전후 피폐한 독일 재건에서 노동 문제 해결을 위한 공동 투쟁을 전개한 바 있었다. 1990년 독일이 통일된 후 사회 전반에 걸친 구조조정이 신속하고도 광범위하게 진행되었다. 노동조합도 구 동독 노조와의 통합을 추진해왔는데, 구 동독에서는 산업 기반이 취약할 뿐 아니라 노조 결성이 일부 산업에만 국한되어 있다는 문제점이 있었다. 예를 들어, 서독에서 전력은 공공부문 노조에 조직된 반면 동독에서 에너지는 광산노조에 속해 있어 노동운동에 장애가 많았다. 따라서, 이러한 조직적 특성이 업종별 특성과는 무관하게 통합을 성사시킨 요인이 되고 있다. 섬유·목공·플라스틱 노조가 독일 금속노조로 연합하고, 공공·운수·통신노조가 공공부문 노조로 통합한데 고무되어 화학과 광산노조의 통합도 성공할 수 있었다.

조직률 감소의 영향

궁극적으로 산업구조, 노동시장과 기업의 경영혁신 등의 산업 전반에 걸친 변화와 기술 개발, 생산량 증감, 판매 부진의 영향이 노동시장 변화를 가져왔다. 노동시장 변화는 노조 조직률의 증감과도 밀접한 관계가 있다. 1980년도 광산 조합원은 370,000명이었으나 1989년도에는 330,000으로 줄었다. 통일이후 동독 광산노조의 흡수로 1993년도에는 조합원이 427,000명으로 늘었다가 1995년도에는 다시 360,000명으로 줄었다. 화학노조는 1980년도 661,000명이던 조합원 수가 1989년도에는 오히려 665,000명으로 늘었다. 다시 1993년도에는 최고 779,000명까지 조직화에 성공하였으나, 1995년도에는 730,000으로 줄었다. 조직률 감소는 노조의 수입에 막대한 지장을 초래하며 자금난을 악화시켜 조직내 위기감을 조성했다. 이러한 주변 환경과 조직률 변동은 노조의 내적 변화를 강요하면서 독일 노동운동의 미래를 불투명하게 하는 변수로 등장하였다. 더불어 세계 시장의 결합, 독일 통일과 유럽 통합에 따른 달라진 주변 환경은 독일 노조들에게 민감한 현실로 다가와 강한 노동운동을 건설하기 위해 노조간 통합의 동기 유발 요인이 되었다.

통합 과정에서 독일노총의 역할

통합 논의가 시작된 초기부터 끝까지 독일노총이 공식적인 권한이나 역할을 행사한 것은 없다. 단지 산별 대표자로 구성된 노총의 집행위원회에서 긴박한 사회, 정치, 경제변화에 따른 노조의 대응과 전략을 논의하는 자리를 제공한 것 외에 중대한 역할은 없었다. 산별 중심의 노사관계에서 독일노총은 산별노조에 구속력을 갖기보다는 주로 특별한 산업 문제를 다루며 산업 정책을 수립하는 기능과 대 정부 정책 활동을 수행하는 기능으로 구분된다.

Ⅲ. 통합이후 조직 운영

조직과 운영 체제

통합직전 화학은 70만 명, 광산은 30만 명의 조합원을 조직하고 있었다. 통합에 따른 최대의 걸림돌은 흡수되는 노조 집행부에 대한 처우 문제였다. 조합원 비율에 의한 균등 대우 원칙을 고수하고 소수의 목소리를 존중함으로써 이러한 고민은 쉽게 풀렸다. 통합당시 두 연맹은 기존의 조직 체계를 유지시키는 방안에 동의하고 중앙 조직간 통합 형태를 선택했다. 통합 본부는 화학노조 신축 건물이 위치한 하노버에 두기로 하였다. 하노버에 본부를 두기로 한 것은 화학이 광산을 흡수통합했다는 의미가 아니라 단지 통합논의가 있던 당시 화학노조의 본부건물이 신축 중이었다. 통합 후 양 노조가 추진해온 각종 중복되는 사업은 폐지하여 경비 절감의 효과를 거두었다. 통합 노조는 총 450 명이 참석하는 대의원 대회를 4년마다 개최하고 집행위원, 주 지역 본부장, 자치지구 지부장 등 150여 명이 참석하는 이사회를 2년마다 개최키로 한다. 독일은 총 9 개의 주와 60 개의 자치지구로 분할되는데, 9 개의 지역 본부장은 직접 선출되나 자치지구 지부장은 임명된다. 청소년과 여성은 각각 2년마다 회의를 개최하고 집행 위원회에 참석하여 자신들의 이익을 대변할 대표단을 선출한다. 그러나 단위노조의 대의원 대회는 공식적으로는 없다. 노조의 최종 결정 기구인 집행위원회는 9 개의 주 지역 본부에서 선출된 27명의 대표(지역별 3명), 상근 집행위원 9명, 여성과 청소년 대표 18명을 포함한 총 54명으로 구성키로 한다.

사무총국

상근 집행위원(1명의 위원장과 8명의 부위원장)은 총 9명이며, 이 중 화학과 광산은 5:4의 지분으로 배분하고 각기 고유의 업무 영역과 적절한 역할 분담으로 조직내부를 관장하고 있다.

위원장: 노조의 일반적 정책, 대외 협력 활동, 정당과 국회를 통한 로비, 정치적 협상 등의 업무를 책임진다. 경제, 홍보, 유럽, 국제부를 직속 부서로 둔다. 나머지 8명의 부위원장은 각기 다음과 같은 업무와 관련된 역할을 수행한다.
제1 부위원장 - 노조경영참가, 직장협의회, 경제부를 담당한다.
제2 - 재무부를 담당한다.
제3 - 교육원을 관장하고 조합원 교육을 책임진다.
제4 - 약 3천여 개의 사업장의 단체협약 체결에 관한 업무를 맡고 있다.
제5 - 청소년, 외국인(터키인)을 위한 직업 재훈련과 주택 문제를 책임진다.
제6 - 사무직과 여성부를 담당하고 있다.
제7 - 산업안전보건 및 이에 관한 연구 사업을 맡고 있다.
제8 - 환경 및 사회 정책부를 담당한다.

주 지역 본부에는 5∼9명의 상근 정치 담당과 이들을 보좌하는 사무 보조원을 각각 둔다. 전국에 약 1,150명의 연맹의 임금을 받는 간부가 있는데, 예산 절감을 위해 향후 자연 감소되는 고용 인구는 충원하지 않을 방침이다.

교육 활동

하노버, 베를린, 할탄 시에 소재한 3개의 교육원을 운영하고 있다. 하노버 교육원은 약 100명, 베를린 교육원은 120명, 할탄 교육원은 60명을 수용할 수 있다. 세 교육원은 한번에 10개의 세미나를 동시에 개최할 수 있는 부대 시설을 갖추고 있으며, 크리스마스 전후 4주를 제외하고 연중 개원하며, 조합원과 간부 교육에 전념하고 있다.

◎ 교육 프로그램
교육 프로그램은 크게 종업원 평의회 위원 교육(Seminar for Work Council Members) 과 노조 대의원 교육으로 구분된다. 직장위원회 위원 세미나는 연간 30∼40차례정도 실시되는데, 노동법 기초, 노사관계 기초 지식, 단체협약 체결, 노동운동의 역사에 관한 기본 교육을 실시하고, 필요에 따라 안전보건과 주택 문제와 같은 특정 주제를 선택하여 교육하기도 한다. 노조 대의원 세미나는 2주간의 기초 단계와 2주간의 전문 단계로 구분되어 있다. 기초 단계는 노조 정책, 산업 정책, 에너지 중심 사회 정책, 노동법관련 정책, 단체협약 체결에 필요한 기술 등을 주로 교육시킨다. 전문 단계는 1단계 교육을 이수한 교육생에 한해 깊이 있는 전문 지식을 제공한다. 노조 대의원 세미나는 지역 정책에 직접 영향력을 행사하기 위하여 해당 지역에서 교육이 실시되는 경우가 많다. 연맹의 교육부는 주 지역 본부가 필요한 교육 프로그램과 교재를 개발하여 제공하는 역할을 수행하기도 한다. 강사는 약 80%가 노조 내의 전문가로 충당되고 20%정도만 외부 강사로 운영되고 있다.

◎ 교육 비용
교육생은 지역 지부의 추천을 받아 참여가 가능하다. 도 지역 본부 차원에서도 교육 프로그램을 운영하나, 산별노조의 교육 프로그램과 중복되지 않는 주제를 선정하게 된다. 따라서, 도 지역 본부 예산의 대부분이 이러한 교육 프로그램을 운영하는데 사용되고 있다. 종업원 평의회 위원은 “종업원 평의회(Work Council Law)”에 의해 년간 2주간의 유급 교육을 받을 수 있고 회사는 경비를 보조해야 한다. 일반 조합원도 “교육휴가법(Education Holiday Law)”에 의해 연간 5-10일사이 유급 교육을 받을 수 있으며, 산별노조에서 교육관련 경비를 부담해야 한다.

맹비와 예산

맹비는 조합원 1인당 총액 임금의 1%을 은행이 산별노조로 자동 이체시키도록 의무화되어 있어 조합원이 맹비를 납부하지 않는 경우는 거의 없다. 조합원 평균 임금을 고려할 경우 맹비는 일인 기준 월 38∼40마르크 정도가 된다. 퇴직자도 조합원이 될 수 있는데 이 경우 16마르크를 납부한다. 산별노조는 거출된 맹비 중 단위노조의 규모에 따라 24∼28%(작은 사업장은 24%이며, 큰 사업장은 28%)까지 차등배분해 준다. 독일노총에 13%, 국제화학연맹에 10%, 교육사업에 10% 그리고 나머지 40%의 맹비 수입으로 인건비와 기타 사업을 추진하고 있다.

Ⅳ. 교훈과 시사점

통합은 조합원의 요구나 관심보다는 산업 구조조정 과정에서 노동시장, 기술 혁신, 실업 발생으로 광업에서 두드러진 조합원 감소에 대응키 위한 수단이었다. 다른 한편으로는 시장개방과 EU 통합 등의 주변 환경에 적절히 대응키 위한 노조의 변신을 요구하였다. 하지만 이러한 외적 요인 못지 않게 산별노조체제, 노사 공동의사결정체, 자금력과 노동운동의 전문성과 같은 내적 요인도 통합에 결정적 역할을 하였다. 반면 한국 노동운동은 세계화의 영향에 적응, 산별체제로의 전환, 전국 노조의 조직 통합, 사회적 협의체로서 노사정위원회의 모형 설정 등 노동 현안이 산적해 있다. 따라서, 독일 화학노조의 활동에 근거하여 한국 노동운동의 미래에 대한 몇 가지 시사점을 제시하고자 한다.

첫째, 독일노조는 단위노조의 의견을 결집해 낼 수 있는 산별 체제의 형태로 전국차원에서 조직적 통합을 이끌어 내기가 용이하였다. 단위노조 차원에서도 산별 차원의 조직 통합이 활동에 아무런 장애를 받지 않는다는 이해가 상부 단체간 통합을 가능하게 했다. 한국의 기업별 노조 체제를 산별노조로 전환하자는 목소리는 높으나 막상 단위노조, 특히 대기업 노조는 위원장의 지위 격하 및 조합비 사용의 권한박탈, 상부 조직의 업무 지배 등으로 기득권을 포기하지 않고 있다. 또한 상부 노조는 산별 체제로의 전환시 단위노조의 신뢰를 기초로 조직 운영의 민주성을 확보하고, 맹비 운영의 투명성을 보장할 제도적 장치가 아직도 미흡한 실정이다. 조직의 틀을 바꾸기에 앞서 전국 노조는 신뢰 회복과 민주적 의사결정 체제를 발전시키고, 단위노조는 권한을 양보할 때 산별 체제로의 전환이 가능할 것이다.

둘째, 통합 과정에서 조직 이기주의를 풀기 위해 공정성에 기초한 기존 집행부의 기득권 인정으로 큰 마찰을 해소할 수 있었다. 한국의 노조간에도 통합의 논의가 없는 것은 아니지만 여건은 여의치 않다. 금속노련과 민주금속의 통합 논의가 그것이다. 두 조직은 통합 준비 모임을 갖는 한편, 지난해 5월 중순 개최된 금속노련의 대의원 대회에 민주금속의 위원장이 초대된 것도 이러한 가능성을 높여주고 있다. 두 연맹은 지난 8년 동안 일본의 IMF-JC와 공동교류를 할 정도로 지도부간에 긴밀한 인간 관계를 형성하고 있어 통합에 따른 지도부의 기득권과 조직의 이해를 풀어 가는데 좋은 본보기가 되고 있다. 또한, 한국노총과 민주노총이 여성의 사회적 지위 향상을 위한 “3.8 여성 대회”를 공동 개최에 따른 협력은 조직의 이해를 좁히는 기초가 되고 있다. 그 밖에도 노사정위원회에서 양 노총의 간부가 노동권 확보를 위해 공동의 목소리를 내는 모습은 경쟁 관계에서 협력적 관계를 설정해 가고 있는 한 단면이다. 하지만 과거 조직 상처내기로 서로의 앙금이 남아 있는 상태에서 선뜻 집행부간 이해를 좁히기는 쉽지 않기 때문에 상호호혜의 원칙을 준수해야 한다. 감정과 자존심을 버리고 합리적인 사고에서 양보와 타협을 전제로 할 때 통합의 걸림돌은 제거될 것이다.

셋째, 통합에 따른 조합원간 이질감 해소와 조직간 문제 해소를 위한 체계적이고 다단계적인 교육 프로그램이 운영되었다. 한국의 노동 교육도 프로그램 측면에서는 다양한 전 조합원이 교육 혜택을 고루 받지 못할 뿐 아니라 강의 내용도 부실하고 조직적, 시대적 변화에 적절하지 않는 경우가 많다. 고용시장 변화로 임시직, 일용직 근로자 수가 늘고 대량해고로 조합원의 이탈이 가속화되고 있어 조직률은 낮아지고 조직화도 여의치 않다. 따라서, 고용안정과 노동권 보호를 위한 단체 교섭력을 높이기 위해서는 조직 통합이 불가피한 실정이다. 조합원이 시대적 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 동기를 부여하고, 조직 통합의 필요성을 인식할 수 있게 하는 것은 바로 교육 활동일 것이다.

넷째, 독일 노동운동은 세계화의 흐름 속에서 신속한 자기 변신을 꾀하며 21세기를 준비하고 있었다. 하지만, 한국의 노동운동은 당면한 문제 해결에 급급하고 미래를 준비하지 못하고 있다. 근로조건 개선과 실업대책 등 목전의 일을 풀어가기도 벅차 미래에 대한 전망을 제시하기는 더욱 어렵다. 경제위기를 극복하는 과정에서 노조의 역할은 그 어느 때보다 중요해지고 있다. 사회적 합의를 도출해 내는데도 노조가 결정적 변수로 작용하고 있다. 따라서 노동자와 노동조합이 당당한 사회의 주체로서 소임을 다하기 위해서는 미래를 예측하고 준비하는 능력을 갖추어야 한다.

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